二、农村宅基地制度在城镇化进程中所面临的困境

(一)城镇化对农村宅基地的冲击

城镇化实质上是一个以人为中心的从传统社会向现代文明社会全面转型和变迁的过程。[4]在当前城镇化进程日趋深入的情况下，农村宅基地制度的运行环境也产生了一些新的变化，原有的宅基地制度面临着新的挑战，主要体现在以下两个方面：

1.农村人口的大规模城市化

城镇化的首要标志是劳动力从第一产业向第二、三产业转移，城镇化意味着越来越多的农民从土地上解放出来。随着城镇化进程的深入，农村人口城市化的程度也日益加深，大量的农村人口转化为城镇人口，农村宅基地的原有功能趋于弱化，新的问题逐渐显现，甚至演变成农村难以处理的一大矛盾，农民进城后，其所拥有的宅基地处置问题，农民因求学、工作等原因而成为城市居民之后，其家人所拥有的农村宅基地的继承问题等都需要有法律的回应和具体的处理措施。

2.城市人口向农村的逆向流动

从国外城市化的发展经验来看，当经济发展到一定程度以后，就会出现“逆城市化”的情况。农民进城的同时，也催生出城镇居民下乡的热潮。“逆城市化”的出现是社会经济发展到一定阶段所出现的自然结果，并在一定的程度上能够促进农村的发展、缩小城乡发展差距。“逆城市化”的一个重要表现就是城市人口向农村的“逆向”流动。例如，一部分城市人口会基于养老、就业等考虑而选择到农村居住和生活。城镇化促进了农民与城镇的交流，拓展了交流的空间与渠道，对农村的宅基地制度提出了新的变革要求。很多城市居民选择赴农村地区购买住房，农村住房及其依附的农村宅基地有着越来越强烈的流转需求，“小产权房”的出现与快速发展就是一个显著的例子。

(二)农村宅基地制度创新不足带来的问题

我国现行农村宅基地制度形成于改革开放之后，虽然中间有过小幅调整，但总体变化不大，在我国城镇化进程不断深化、制度运行环境显著变化的情况下，旧有的农村宅基地制度越来越不适应发展的需要，带来的问题也越来越多：

1.造成农地资源浪费

我国土地资源紧张，城市化更需要大量的土地，如果不能将现有的资源盘活，利用好有限的土地，将使城镇化受到严重的阻碍。首先，在现行制度下，农村宅基地交易被严格限制，突出体现在不允许城市居民购买农村住房及农村宅基地，使得农村宅基地的价值发现受到阻碍，无法得到应有的收益;其次，对农村宅基地使用权主体具有明确的身份要求，即仅限于本村村民或本集体经济组织成员享有，主体间的交易没有开放性，竞争不充分;再次，对农村宅基地的利用具有严格限制，即必须严格遵循“一户一宅”的基本原则，无法满足不同的需求;最后，对于新出现的情况，并无有效应对，如农民身份转化后宅基地(使用权)的处置问题。在这种情况下，由于情况变化需要改变宅基地状况的农民很难找到处置其农村房屋和宅基地的合理方案，约束了宅基地的利用，闲置往往成为“不是办法的办法”，农村宅基地及房屋长年闲置的规模越来越大、程度越来越严重，形成了越来越多的“空心村”[5]，进而造成农地资源的巨大浪费。

2.导致进城农民财产权益受损

受限于农村宅基地流转、使用面积以及使用身份的严格限制，进城的农民缺乏处置其农村房屋及宅基地的有效途径，不仅会造成农地资源的巨大浪费，而且会极大的侵害农民的合法财产权益。在现行制度下，农村宅基地的取得无需支付对价，基本上是无偿的，带有计划经济的烙印。从这个角度，割裂了农村宅基地所承载的房屋的权利关系[6]，受制于农村宅基地(使用权)流转的限制，在实践中，农民要么将其房屋予以闲置，要么将其低价转让给符合农村宅基地申请条件的本村村民或本集体经济组织成员，而这两种方式无疑都会造成其财产权益的受损。

3.抑制了进城农民的继承权实现

依据我国现行《继承法》第三条第二项规定，农村房屋可作为遗产予以继承。但在现行制度下，农村宅基地的使用具有严格的身份限制，其使用主体仅限于本村村民或本集体经济组织成员。而受制于“房地关联”的特性及“房地一体”的处置原则，这实际上就大大抑制了进城农民依法继承农村房屋的权利。在当前城镇化水平不断提高的情况下，这种情况非常普遍，越来越多的农民子弟通过上学、就业等各种途径进入城市并在城市落户生活，成为城市“新居民”，而其父母仍在农村居住并拥有相应的农村房屋和宅基地，在父母“百年”之后就面临房屋继承的问题。若因宅基地的身份限制而不允许这些城市“新居民”继承其父母在农村所有的农村房屋，无疑是对其继承权的极大侵害，与城镇化进城的总体趋势相悖。

4.阻碍了城乡的一体化发展

城乡一体化发展是我国社会经济发展的重要战略目标之一，是改变城乡二元经济结构，实现社会经济全面、协调、可持续发展的应有之意。农村宅基地制度创新不足，在一定程度上阻碍了城乡一体化发展。一方面，农民进城需要一定的原始资本，以实现“安居乐业”，真正扎根城市。对于其所拥有的主要财产——农村房屋，进城农民大多有将其交易变现的迫切需求，但是受制于农村宅基地的现行规定，其很难将这一财产进行正常变现。这将会使很大一部分进城农民陷入“手中无钱，脚下无地”的尴尬境地，进而影响其顺利融入城市。另一方面，在商品房价格不断上涨、保障房建设仍明显不足的情况下，现有制度严禁城镇居民购买农村住房及宅基地的做法，不仅会影响到部分城市居民居住权的实现，而且还会阻遏城市人口向农村的正常迁徙，将影响城市资源向农村的合理流动，进而不利于城乡的一体化发展。