一、我国农村宅基地制度的现状与弊端

(一)现行农村宅基地制度的基本内容

我国现行宅基地法律制度肇始于1986年的《土地管理法》，与国有建设用地(使用权)制度相比，虽同属于我国土地制度的重要组成部分，但却存在着明显的差异：

1.取得农村宅基地(使用权)的双重审批性。与一般物权的取得不同，农村宅基地(使用权)取得须经所有人与政府的双重“同意”，现行《宪法》第十条第二款、《土地管理法》第八条第二款规定，宅基地属于(农民)集体所有。因此，农村宅基地(使用权)的申请须向作为宅基地所有人的农民集体申请，经其同意后方能取得，这是法理应有之意。但根据我国现行法律的规定，农村宅基地(使用权)的申请除须经农民集体同意外，还需要经过政府的审核、批准。现行《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审理，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则对农村宅基地(使用权)申请、审批程序作了进一步明确：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布”;“公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批”;“经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”

2.农村宅基地使用权主体的身份性受到严格的限制。现行《土地管理法》将农村宅基地使用权的主体界定为“农村村民”。1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出：“农村住宅用地只能分配给本村村民”。由上述规定可见，目前农村宅基地使用权的主体应为“农村村民”，而且限于本村或本集体经济组织范围之内。此外，农村宅基地使用权的权利主体不是个人，而是以家庭为单位的所谓的“户”。自农村宅基地使用权创设以来，该权利主体一直规定为“户”。

3.农村宅基地使用面积有限定。《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《土地管理法》授权各省(自治区、直辖市)对农村宅基地(使用权)的使用面积予以具体规定，是基于我国各地社会经济发展水平不平衡、土地使用情况差异较大的实际情况而决定的。原国家土地管理局1995年所发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条则对宅基地(使用权)超标利用问题进行了规定：“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量”;“以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”

4.农村宅基地不能随意流转。现行法律对农村宅基地的流转进行了一系列的限制。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这一规定应适用于农村宅基地(使用权)。而该法第六十二条第四款则明确规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则对该原则进行了再次确认，该《意见》规定：“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准”;“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。此外，我国《担保法》《物权法》还将宅基地(使用权)排除在抵押担保范围之外。

5.农村宅基地利用的期限没有限制。在现行法律规定下，农民取得宅基地使用权除缴纳数量极少的税费外，不交纳其他费用，农村宅基地(使用权)实行无偿使用。[2]在1990年至1993年期间，我国曾经实行过宅基地使用权有偿使用的政策，即在农民申请宅基地使用权时，向其收取一定数额的使用费。后来，为减轻农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅于1993年7月在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中要求，取消包括宅基地有偿使用费、宅基地超占费、土地登记费、村镇规划管理费、建设用地规划许可证费、房屋所有权登记费等在内的所有与宅基地(使用权)相关的收费。1996年中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，2001年原国家计委、财政部、农业部、国土资源部、建设部、国务院纠风办等六部门联合发布的《关于开展农民建房收费专项治理工作的通知》，2004年财政部、国家发展改革委、农业部《关于公布农民建房收费等有关问题的通知》等规定对农村宅基地(使用权)无偿使用制度进行了多次强化，而《土地管理法》《物权法》等现行法律也并未规定农村宅基地(使用权)的取得须支付相应对价。在实践中，农村宅基地使用权人只需缴纳土地证书工本费。

(二)现行农村宅基地制度的作用

我国现行《物权法》在第十三章以专章的形式对宅基地使用权进行了规定，但农村宅基地制度不同于一般民事权利，从我国农村的实际情况来看，对于农民、农村而言，现行农村宅基地制度切实发挥的作用不仅仅限于物权，还承载着更多的功能，具体体现在两个方面：

1.是农民居住权的基本保障

居住权是直接关系人类生存与发展的基本人权，“住有所居”是我国民生事业的首要目标之一。从城市居民的居住权保障来看，从改革开放前的“实物配房”到后来的“福利分房”，再到现在的以经济适用房、廉租房、公租房等为表现形式的保障性住房供应，其虽经数次变迁，但总体上来说一直是处于国家正式体制保障之内。[3]而农民难以享受到国家给予城市居民的待遇，其居住权保障最可依赖的制度只有宅基地，宅基地是农民安身立命的根本所在。从我国现实状况看，农村宅基地制度充分体现了对于农民居住权的保障功能，农村宅基地的无偿使用大大降低了农民的居住成本;农村宅基地的无期限限制使用，不仅使农民可以放心对其进行充分利用，而且使得农村宅基地(使用权)与地上房屋逐渐固化为农民最主要的财产。此外，依据我国现行《物权法》的规定，即便是农民因自然灾害等原因而失去宅基地的，还应当对其重新分配宅基地。从农村宅基地(使用权)制度运行的实践情况来看，其也较好地实现农民居住权保障功能，在农村，不论家庭贫富，均有房可住，而不致流离失所、无家可归。

2.有效保障了农村的稳定

土地分配是否公平是关系到我国农村社会是否稳定的最大因素。现行农村宅基地制度很好的体现了这一点。我国农村幅员辽阔，成分复杂，总体落后，采取宅基地制度既使农民有了基本的生活保障，又杜绝了外来人员对本村或本集体经济组织所有土地的分享，长期的聚居与交往，邻里的和睦相处，形成了良好的民风。从农村的实践情况来看，农村宅基地(使用权)制度对农村社会稳定起到了积极作用。