062　人民法院审理行政案件不以诉讼请求限定审理范围

人民法院审理行政案件，只能就原告的诉讼请求进行审理，还是可以超出诉讼请求范围对全案进行审理，历来存在两种观点。第一种意见主张不能超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是:(1)行政相对方在规定期间内对某一行政行为没有提出诉讼请求，即可以推定行政相对方服从了行政机关所作出的行政行为，从稳定行政法律关系角度考虑，法院不宜进行审查。(2)行政诉讼实行“告诉才处理”原则，行政相对方没有提出的诉讼请求，法院一般不应审查，如果法院审查，可能会挑起新的争议。第二种意见主张全案审理。理由是:(1)行政行为只要不合法就应予以纠正，否则不能保证法律正确贯彻实施，不利于保护公民、组织的合法权益。(2)被诉行政行为与相关的行政行为有密切联系，法院不全面审查可能引起新的纠纷，行政争议不能彻底解决。

对此我们认为，《行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当“有具体的诉讼请求”。但是，要求起诉有具体的诉讼请求并不意味着只能针对诉讼请求进行审判。换言之，人民法院审理行政案件，需要审查和回应原告的诉讼请求，但并不局限于原告的诉讼请求。其原因有二:

第一，这是由行政诉讼目的的多元性和构造的主客观一体性所决定的。根据《行政诉讼法》第一条的规定，制定行政诉讼法的目的包括:保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的重要目的甚至是核心目的，但不是唯一目的。另外，我国行政诉讼在总体上为主客观诉讼一体之构造，既包含了主观诉讼的要素，也包含了客观诉讼的要素。人民法院审理行政案件，不仅要回应原告的诉讼请求，而且要审查被诉行政行为的合法性;不仅要解决行政争议，而且要维护行政法律秩序。由此决定行政诉讼的审理范围不以原告诉讼请求为限。

第二，这也是由行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的功能所决定的。诉讼请求是基于诉讼标的而对被告提出的实体权利主张。由于当事人诉讼能力有高低之别，所掌握的信息有多少之分，加之诉讼是一个动态的过程，随着程序的推进各方面的情况也发生着变化。这就决定了原告的诉讼请求与作为其基础的合法权益之间并不能做到始终严格对应。如果以原告的诉讼请求限定审理范围，无异于本末倒置，反而不利于保护其合法权益。因此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，也有必要在特定情形下，突破原告的诉讼请求。比如，在行政协议案件中，原告请求人民法院判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，如果人民法院审查后认为被告无法继续履行或者继续履行已经没有实际意义，尽管原告未提这种诉讼请求，人民法院亦可判决被告采取相应的补救措施，并对原告的损失予以赔偿。

总之，人民法院审理行政案件，审理范围是由诉讼请求和被诉行政行为的合法性共同决定的。人民法院必须对原告的诉讼请求作出回应，但并不以此为限划定审理范围。

解读依据：本解释第2条、第15条。