1. 2 政府间收入划分的理论

世界各国的税收制度都由多个税种组成，即采取复合税制，而不是单一税制。不同税种，因为属性不同，而适合划归不同层级的政府。有些税种适合划归中央政府，另外一些税种则适合划归地方政府。理论上看，相比归属中央政府，一个税种归属地方政府具有两个优势、三个劣势（见图1-2），具体如下：

优势1：利用地方信息。由于地方政府在税收征管上具有信息优势，房产税等征管信息复杂度较高的税种，可以划归地方。

优势2：激励地方政府。经济增长是税收增长的主要基础。给予地方政府较高的税收收入比例，可以提高地方经济发展与地方政府税收收入的关联程度，使地方政府从本地经济发展中获益更多，从而使地方政府提供优质公共品、发展本地经济的积极性上升。当然，不同税种对地方政府的激励导向是不同的。如果将企业缴纳相关税种（如企业所得税）归属地方政府，那么由于地方税收增长很多时候是依靠企业增长，地方政府就有动力去招商引资。如果将居民缴纳的相关税种（如房产税）归属地方政府，那么由于地方税收增长很多时候是依靠吸引移民，地方政府就有动力去提供优质的民生性公共品。

上文已述，给予地方政府较大的支出权，可以发挥支出分权的上述三个优势：利用地方信息、引入地方竞争+激励、实施政策实验。如果我们希望地方政府承担一些公共品的支出责任，却不让地方政府从完成支出责任中分享到果实，地方政府自然没有激励努力提供好的公共品。因此，只有收入分权程度较高时，地方经济发展和地方政府税收收入之间才会呈现比较强的相关性，这时地方政府才有动力发展经济。否则，不给予地方税收收入，只让地方承担支出，则地方会依赖于转移支付，面临着软预算约束，此时激励必然会下降。因此，支出分权与收入分权同时存在，硬化了地方政府的预算约束，从而使Tiebout的“用脚投票”机制发挥作用。

劣势1：税收竞争。地方政府存在税收竞争，导致税率过低，从而导致公共品提供不足。对于劳动力、资本等流动性较强的税基，税收竞争更为严重，因此不适合划归地方。土地税、房产税等税基缺乏流动性的税种，税收竞争不严重，因此可以划归地方。

劣势2：税收征管的规模经济。税收征管过程中也存在规模经济，如全国统一征税可以节约硬件投入、软件设计等费用。多环节征收的增值税最好划归中央，单一环节征收的零售税可以划归地方。

劣势3：不适合再分配性税种。正如再分配的支出政策不适合归地方政府制定，个人所得税等再分配性税种不适合归地方。地方政府如加大税收的累进程度，将导致富人流出，因此地方政府无法有效地对富人征税。

按照上述税种划分的原则，增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种都不适合归地方政府，只有房产税和一些零星小税种适合归地方政府，因此如果采取彻底分税种的模式，地方政府拥有的税收收入比例自然较低。英国、法国和澳大利亚等国家实施了彻底的分税制，但是由于地方政府只拥有房产税和其他零星小税种，地方税收收入占比仅有20%~ 30%。地方税收分成比重低，难以调动地方政府的积极性。如果地方承担的支出责任比重不高，这一问题还不算严重。

但是，在规模比较大的国家，地方支出责任比例高，彻底分税种的话，地方收入占比过低带来的矛盾就较为突出。一些国家化解这一矛盾的方法，是采用分税率或者分成的方式。日本、美国和加拿大主要采取了分税率的方式，德国和中国主要采取了分成的方式。在分税率模式当中，中央和地方政府可以对同一种税基征税。例如，美国有47个州都开征了州所得税。在州和地方政府的税收收入当中，所得税、零售税和财产税大致各占1/3。加拿大则是允许省政府在中央增值税的基础上开征省增值税，各省的增值税税率不同。在分成模式下，某些税为中央和地方共享税，中央和地方各自享有该税收益的一个比例。共享税的分成比例，由中央政府确定，通常在各地方之间是统一的。例如，德国通过增值税、个人所得税和企业所得税分成的模式，给予地方政府较高比例的税收收入。除了所得税的分成之外，日本也通过增值税的分成，进一步提升了地方政府的税收收入比例。

总结一下，政府间税收划分面临的核心矛盾是激励-税收竞争的冲突，从税收竞争的角度出发，只有房产税适合归地方。但是从激励的角度看，提高地方政府的税收分成比率，有利于调动地方政府发展经济的积极性。第一代财政分权理论不考虑分权的激励优势，但是第二代财政分权理论强调地方税收分成的正向激励效应。