1. 3 政府间转移支付的理论

根据第一代财政分权理论的分析框架，转移支付存在的必要性主要体现为三个方面。

（1）调节横向财政失衡。中央需要集中一部分财力，用于调节地区间财力不均等。各国内部都存在地区间经济发展水平的差异，而地方税收与地区经济发展水平存在很大关系，经济落后地区的地方政府自有财力较为薄弱。但是中央政府有职责调节地区间的收入差距，尤其是让落后地区的居民也能享受到基本公共服务。而很多基本公共服务都需要复杂的地方信息，因此地方政府在提供这些服务方面具有不可替代的优势。在这种情况下，中央政府选择给予地方政府转移支付，就可以达到调节横向财政失衡的目标。通常来说，这种转移支付是不施加用途限制的一般性转移支付，通常进行公式化分配。

（2）解决某些公共品的跨地区外部性。如前所述，很多公共品外部性辐射范围会跨越较大地域，如果这一公共品交由地方政府负责支出，公共品的提供量将会低于对全国来说最优的水平。从这个角度看，外部性辐射地域范围越大的公共品，交由中央政府提供越有效率。但是，如果提供这种公共品时需要非常复杂的信息，中央政府在提供时也面临很大的困难，那么这时候可以选择中央给予地方有条件转移支付（专项转移支付）的形式来解决。这类转移支付也采用了庇古补贴的原理：由于地方政府对该公共品的提供量低于对全国而言的最优量，中央政府通过转移支付补贴地方政府对该公共品的提供，从而调动地方政府提供该公共品的积极性。这类转移支付通常限定用途，因此是专项转移支付。

（3）完成中央委托地方事务或中央与地方共同事权。中央政府为了实现某种政策目标，要提供某种公共品，或者与地方政府共同承担该公共品的支出责任。这时候，中央政府就需要给予地方政府转移支付，让地方具体执行。这类转移支付通常限定用途，因此也属于专项转移支付。

但是，第一代财政分权理论忽视了转移支付对地方政府激励的影响。根据第二代财政分权理论，转移支付同时对地方政府行为产生负向的激励。从激励的视角看，地方过度依赖于转移支付会带来一系列负面后果（范子英和张军，2010； Weingast，2009）。

（1）转移支付过多，会使地方政府花钱的数额与本地区经济发展的关联度大大降低，地方政府发展经济、努力提供优质公共品的激励自然不足。转移支付过多使地方政府面临着预算软约束，地方政府知道支出不足时上级政府会给予较多的转移支付，因此节约支出、提高支出效率的激励自然不足，进而提供优质公共品、发展经济的激励也会不足。很多研究发现，转移支付降低了地方税收努力程度、降低了地方经济发展速度、增加了腐败。很多发展中国家由于对地方政府的政治监督制衡机制较为薄弱，转移支付导致的软预算约束问题可能更为严重。Shah（2006）也形象地称：“转移支付就像一种魔法艺术，它从一个政府到另一个政府，但是都消失在了稀薄的空气里。”Brallo（2013）最近基于巴西的研究也表明，转移支付过多导致了地方政府腐败增加和官员质量下降。国内学者马拴友和于红霞（2003）、郭庆旺等（2009）以及范子英和张军（2010）发现中央财政转移支付对地方经济增长反而存在负面的影响。

（2）转移支付过多，意味着纵向财政失衡较严重，地方政府的支出责任比重较大，但是地方政府的税收分成占比较低。根据上面的分析，地方政府获得税收分成比例低，自然弱化了地方政府发展经济的激励。

（3）转移支付当中的均衡性转移支付带来的负向激励尤为严重。均衡性设计意味着，地方经济发展水平提升，获得的转移支付反而减少，因此会产生“鞭打快牛”效果，在更大程度上削弱地方政府发展经济的激励。均衡性转移支付旨在促进公平，但是对效率的损失尤为明显。

20世纪70年代之后，随着财政分权理论的不断成熟，世界银行等国际组织也积极建议发展中国家采取财政分权体制。很多发展中国家都采取了分权化的财政体制改革。但是，对于相当多的国家来说，财政分权改革没有取得成功，地方政府的激励并没有显著提升，有些国家分权甚至带来了负面的效果，例如导致地方政府被精英俘获（Bardhan，2002； Shah，2006）。这些国家的分权失败，一个很大的原因是，尽管财政支出分权给地方政府，但是财政收入并没有分权给地方政府，而是中央政府集中财力并通过转移支付提供给地方政府。因此，地方收入占比很低，加之对转移支付的依赖程度提升，大大弱化了地方政府的激励。