1. 1 政府间支出责任划分的理论

除极少数袖珍国家之外，世界上几乎所有国家都设有多个层级的政府。多级政府同时存在的一个最重要的原因在于：不同属性的公共品，有些适合由地方政府提供，有些适合由中央政府提供，由各级政府分工协作可以更有效率地提供。第一代财政分权理论认为，相比集权提供，公共品分权提供具有三个优势，但同时具有三个劣势（Oates，1972），具体如下：

优势1：利用地方信息。政府在各地提供公共品时需要充分了解当地的实际情况，例如需要知道各地居民的实际偏好、公共品提供的成本、公共品的管理和监督等，这些都属于“地方信息”。如果政府在提供公共品时没有充分采集这些地方信息，就会导致福利损失。“地方信息”这一概念最早是由哈耶克1945年发表在《美国经济评论》上的著名论文“The Use of Local Knowledge in Society”中提出的，哈耶克认为地方政府在获取地方信息上具有天然的优势，而且信息在向上传递的过程中会因各种噪声而失真。因此，信息复杂性越高的公共品，越应该由地方政府提供。一般认为，基础教育、城乡社区事务、公共安全、本地基础设施等公共品都具有较强的信息复杂性，因此更适合由地方政府提供。不同地区差异性的大小，也会直接影响公共品的信息复杂性。例如，如果一个国家各地区之间在居民偏好上存在更大的差异性，公共品的信息复杂性就会更高。现实中，不同地区间异质性通常与各地区间经济发展水平、城市化水平、民族构成的差异有关。如果这些差异很大，公共品就更适合由地方政府提供。

优势2：引入地方竞争+激励。根据Tiebout（1956）提出的“用脚投票”机制，由地方政府负责提供公共品时，如果一个地方政府提供的公共品不能满足当地人的偏好，居民将会流出，选择迁徙到公共品符合自己偏好的地方。因此，公共品的分权提供，使居民在选择居住地时可以“货比三家”，地方政府相互竞争，从而使地方公共品与居民偏好实现更好的匹配。

优势3：实施政策实验。政府在提供公共品、制定公共政策时，经常要进行一些改革，以更好地服务于外部环境的变化，但改革通常是有风险的，存在失败的可能。如果由地方政府负责提供公共品，所具有的好处是，如果改革失败，那么仅会造成局部的风险，不会造成全局的风险。反之，如果由中央政府在全国范围内实施改革，失败的风险将是全局性的。

劣势1：导致外部性问题。一些公共品具有跨区域外部性，它不仅能使本地区受益，也会使其他地区受益（例如大江大河的治理、大气污染的防治、产品质量的监管）。但如果这些公共品交由地方政府负责提供，那么由于地方政府仅仅考虑本地的收益，所以公共品提供量可能会低于对全国而言的最优量。从这个角度看，外部性辐射地域范围越大的公共品，交由更高层级的政府提供更有效率。

劣势2：无法有效利用规模经济。公共品的提供需要考虑提供成本的大小。很多公共品的生产具有明显的规模经济属性，即生产量越大，单位成本越低。对于外交、国防这样的事项，由整个国家提供具有明显的规模经济优势，因此适合由中央政府提供。

劣势3：不适合与收入分配相关的政策。如果将收入分配的政策交给地方政府，那么当一个地方政府实施大幅的收入再分配时，富人将迁移出去，穷人将迁移进来，从而最终使该城市的收入再分配政策无法成功。因此，收入再分配相关的职能更适宜由中央政府承担。

综合以上6大原则（见图1-1），当优势大于劣势时，应该分权；反之，应该集权。这一理论分析框架通常被称为最优财政支出分权理论（或最优财政联邦制理论，theory of optimal fiscal federalism）。总的来看，上述原则中，一方面，公共品的信息复杂性使得地方政府在提供公共品方面具有天然的优势，不同地区间的异质性越大，分权的优势就越明显。另一方面，公共品存在的跨地区外部性和规模经济又制约了地方政府优势的发挥。中央政府在提供跨地区外部性和规模经济较强的公共品方面有其优势。因此，每一项公共品应该交由哪一层级的政府负责提供，需要同时权衡这些因素，发挥每一层级政府自身的比较优势，从而实现全社会福利的最大化。

第一代财政分权理论的假设是政府官员不存在自利动机、地方政府完全对本地民众负责，在这一假设下，地方政府相比中央政府有三个优势及三个劣势。1980年以来的第二代财政分权理论则放松了地方官员不存在自利动机的假设，认为财政分权对地方官员产生了良性激励。其基本思想是将Tiebout的用脚投票机制进一步引申，地方政府间竞争不仅使得公共品提供与民众需求更好地匹配，也使公共品提供过程中浪费减少、效率提升，从而减少政府失灵。