三、劳动力市场中介组织的发展格局

(一)公共中介组织在发展中进行巨大调整

第二次世界大战以后，直到20世纪70年代晚期，虽然贫困并未完全消失，但是经济扩张和职位增加意味着工人的社会保险待遇得到了提高。然而经济的发展并不代表一定会出现人们期待中的平等机会。从20世纪80年代早期开始，国际经济的新现状(萧条)产生了新形式的贫穷人口，这些贫穷人口超出了低收入这一简单定义，需要有一种新的方式来解决这些贫穷人口问题。

社会服务机构之前并不了解这种新的人口分类，只把他们当做“新贫困者”群体，这是由于劳动力市场的显著恶化和长期失业的增长造成的。这些人的典型特征就是大量的年轻人失业，以及未预料到的低技能员工的冗余，他们的持续存在使得政府不得不思考如何处理这一新形式的社会排斥。

1.公共中介组织向私人中介组织外包业务

面对可能出现的社会结构的分裂，国家提高了公共中介组织以及劳动和就业部门的员工水平，使他们更加专业，尝试通过新办法从一般大众以及政府中寻求社会伙伴，以解决问题，作出更有效的反应。

政府很难发现有效而持续的抑制失业人口增长的方法，面对地方性失业,政府意识到有必要采取行动。一方面是劳动力市场的不平衡，另一方面又期望计划的实施能获得至少部分的成功，所以它们选择将任务中可能的部分外包。现代化的就业服务机构部门与外部合伙人形成了新的联系，改善和丰富了它们的服务，以适用于特定工作搜寻者，建立起一个真正充满活力的就业专家网络。

合伙与外包最初只用于就业服务机构基础薄弱的地区，它们与公共或私人中介组织签订合同，由后者提供服务。后来，这成为一种直接帮助使用者(处在困境中的群体，不发达城区、偏远地区的失业者)的方法，即在合作合同或者委托契约的指导下，通过公共或私人中介组织提供服务(Michel Sansier & Dominique Boutonnat,1997)。

美国从20世纪60年代开始，大部分联邦资助的就业培训服务都被公共行政机构外包出去。最主要的承包商是非营利组织或公共组织(如社区大学、公共学校、职业学校、就业服务机构)。在一些地方，营利企业也通过合同提供服务(如私人培训机构和学校、运营工作社或工作安置服务的营利公司)。20世纪90年代早期，就业和培训方面投入的联邦基金减少，这成为劳动力发展体系重构的原因之一。对竞争和社会服务实施绩效的日益强调，与私人部门关注效率和顾客服务的目标相一致。许多联邦部门也鼓励更多的私人化，最显著的是一站式中心。虽然国家规定中并未专门支持服务的私人化，但确实鼓励在选择中心行政机构和服务实施机构上能有更多的竞争性，允许公共组织、非营利组织以及私人营利企业公开竞争，获取一站式中心的合同(Demetra Smith Nightingale & Nancy M.Pindus,1997)。

在日本，第二次世界大战末期，美国要求日本废除原有的一些法律。1947年日本颁布了《就业安全法》，从原则上保证只有国有劳动力市场中介组织才能够进行劳动力交换。此外，该法规还严格禁止劳动力供给配置与劳动中介签约。结果，大部分私人劳动力市场中介无法再开展业务。只有那些处理特定指派业务的中介才能够继续经营。该法破例允许那些收费的中介组织在11个领域内开展业务，这些领域包括艺术、音乐与演艺界，还有一些其他的特殊职业。在以后的几年里，许可扩大到29个指定的业务领域，包括合格的接生妇、护士、理发师、厨师、服装模特、画家的模特和宴会用桌的安装工等。因为《就业安全法》出于要废除残留政策的目的而禁止劳动力供给配置与劳动中介签约，所以它没有充分支持现代化的私人劳动力市场中介组织。因此在1952年，《就业安全法》的实施细则进行了修订，以允许现代化的劳动中介签约的存在。日本劳动省认为，只要劳动中介签约不会造成劳动力供给危机，并且关心到了管理层或那些拥有特殊技术和技能的人，它就是可行的。从此，可行的劳动中介签约系统就在制造业发展起来了。因而在20世纪50年代，劳动力供给配置与劳动中介签约已经十分普遍。

2.公共中介组织和私人中介组织的联合增加

公共中介组织和私人中介组织的联合使劳动力市场功能可以更好地发挥，优于只有公共中介组织。通过与它们的客户的持久联系发现，私人中介组织可以保证大量职位空缺的公布并促进就业。而且，相比单一的组织而言，通过多样化的渠道，工作信息可以得到更好的散布。伴随着现代化的发展，企业不断进步、发展，私人中介组织的角色定位更合理，因为它们与用人单位的需求相结合，而且可以满足其需求。

首先，公共中介组织并不能满足所有市场的需求。即使是在垄断的情形下，公共中介组织也不能提供任何所需的服务，尤其是在艺术工作方面。

其次，公共中介组织不可能遍布各地。由于预算的限制，它们必须针对它们的项目，并对资源进行最大利用。为了提高效率，公共中介组织将更多地集中到为求职者安置工作，当然它们也会努力为弱势群体提供更好的服务。

最后，公共中介组织和私人中介组织之间的合作最大化的基础是，根据各自的市场特征和国家的具体情况，对两者的活动领域进行分割。功能互补将会增加所有服务的价值，这种补充包括私人中介组织和公共中介组织之间为了特殊客户服务的合作，并且可以采用很多形式。例如，公共中介组织可以委任给私人中介组织特殊的职能，在新西兰和澳大利亚已有这种做法。在瑞士Saint Gall行政区，私人中介组织被公共中介组织用来实施安置和商议活动，并且激励求职者(包括长期失业者)参与工作搜寻课程和活动。公共中介组织还委托私人中介组织进行培训，以小时付酬。在澳大利亚，求职者咨询顾问一部分是由私人中介组织实施的，其受与公共中介组织所签合同的约束。现在这些国家的趋势是将公共中介组织更多的职能合约化，由此建立一个劳动力市场正常运作所需的服务中心。这种职能的委任可以通过法定的规章而制度化。

总之，公共中介组织和私人中介组织的相互补充将使劳动力市场的运行不仅效率高而且更公平(ILO，1997)。

3.公共中介组织与私人中介组织的竞争增加

在工作安置上的垄断将会抑制私人中介组织寻求适应和创造新的工作结构，所以，垄断的公共中介组织是不可取的。私人中介组织可以促进劳动力市场更好地运作，它们的服务提高了生产力。

许多人认为应创造条件增强私人中介组织与公共中介组织在某些服务上的竞争。首先，公共中介组织参与的一个最初原因是为了公平和社会公正。工作机会应向所有符合条件的人开放。私人中介组织与公共中介组织之间的竞争，将使就业机会的获得更加公正。其次，公共中介组织服务的质量取决于这些服务的范畴。比如，当公共中介组织没有进入技能员工劳动力市场时，将很难解决长期失业者的问题。当公共中介组织只限于解决最难的问题时，也就剥夺了它们服务于这些弱势群体的权利。最后，应该讨论各种服务合作时的制度架构问题。一旦承认两者之间的竞争，就应该将合作制度化，并保证这些服务将会从快速发展的劳动力市场中获利。当提供工作安置服务或为将来的就业做准备时，这尤其有效(ILO，1997)。

4.公共中介组织自身职能的发展

公共中介组织最初的职能主要集中在就业安置服务上，主要的目标群体是弱势群体。随着公共中介组织自身的不断发展，它开始为更大范围的群体提供更多的服务。

第二次世界大战后，美国公共中介组织——就业服务机构发生了重大转变。随着复员军人回到市民生活中，经济从为战争生产转变为日常生产运行，就业服务机构被要求先让那些复员军人和因经济转变而失去工作者找到工作。到20世纪50年代中期，这一优先待遇扩展到了年轻人、老人和残疾人(Balducchi，Johnson & Grist，1997)。同期，就业服务机构又承担了新的职能——对外国工人进行认证，承认外国工人不会影响就业机会或当地人的工资(Randall W.Eberts，2005)。20世纪60年代期间出现了大量针对大社会法律下的经济弱势群体的项目，就业服务机构又增添了额外两项业务——提供工作培训和劳动力市场信息。然而，依靠就业服务机构为经济弱势者提供服务不是长久之计。在接下来的10年中，就业服务机构转向了设计并实施就业和培训项目、为经济弱势者和安置不当的劳动者设计管理培训项目、对工作培训进行又一次的重大改革。然而，这一职能并未被很好地定义，结果，就业服务机构又回归到其主要职能——把申请者推荐给空缺职位。20世纪80年代，美国出台新法律进一步分散了培训责任。这时，法律对就业服务机构的角色和结构的规定更加清晰，通过联邦政府的专有授权，赋予各州更多的权力去设计管理就业服务机构。一些州政府创新服务方式，把劳动力交换服务和其他再就业服务机构整合起来。其他一些州不再强调就业服务机构帮助求职者实现再就业的职能，转而强调工作准备技能和自发服务，而不是作为协调者和提倡者为工人推荐工作(Randall W.Eberts,2005)。

英国公共中介组织为了颠覆“失业办公室”的形象，在20世纪70年代建立了一个新的“工作中心”网络。工作中心的设计目标是为客户(不仅仅是失业人员)提供现代化的高质量服务，由此形成了与失业救济办公室相分离的状况。1982年，英国政府把福利支付职能从安置职能中剥离，对申请福利的工作搜寻者的法律规定也被废除。此后可以明显看到此举的误导性。工作中心失去了与长期失业者的联系，福利办公室纯粹把他们当做领取救济金的人。最终人们意识到这种体制加剧了失业情况，因为它延长了领取救济者的失业期。因此在20世纪80年代晚期英国政府重新启动了一项方案，同时考虑家庭工作安置和有限的失业救济金。英国的公共就业服务机构意识到了把安置劳动力与发放失业救济金两种职能相结合的重要性，为失业者服务这一首要目标可以把它从传统的经纪职能中部分地解放出来。虽然并没有特别的合同和委托计划，但它把大部分此类职能都委托给了私人中介组织(Michel Sansier & Dominique Boutonnat,1997)。

(二)私人中介组织取得飞速的发展

1.私人中介组织的数量快速增长

自由化的趋势使许多国家取消了对商业安置服务的禁令。许多国家完全解除了对安置服务私人化的限制，如奥地利(1984年)、丹麦(1990年)、德国(1994年)、芬兰(1994年)、荷兰(1991年)、葡萄牙(1989年)、瑞典(1993年)。在一些国家也偶尔允许私人竞争，如爱尔兰(1971年)、英国(1850年)、澳大利亚(1947年)、瑞士(1910年)、美国(1920年)(Hugh Mosley & Stefan Speckesser, 1997)。

在美国，政府对私人工作安置服务是开放的，这些机构已经设立并有显著的发展。1968年，此类机构只有2 000个，到1993年已增加到14 000家企业和20 000个机构，拥有216 000名雇员，发放39亿美元的薪金。同时，公共中介组织的数量为1 700个，有10亿美元左右的预算。1995年的评估得出，私人中介组织将会雇用300 000名员工，虽然这个数字会受到怀疑，因为很难界定这些组织是否属于此类经营领域。自1990—1992年经济复苏以来，这些组织一直保持较高的营业额。值得注意的是，工作安置并不只是私人中介组织唯一主要的经营活动。1992—1993年以来，这一领域的收入每年增加10.0%，但在美国其他领域的收入增长得更快(ILO，1997)。

20世纪40年代早期的英国，“不向员工收取费用”的原则被广泛采纳，就业服务产业迅速发展。现今，这一产业规模很大，而且具有多样性。虽然就业服务产业依旧集中在伦敦和其他主要的城市中心，但是它越来越成为对整个英国来说至关重要的影响因素。尽管就业产业不断演进，它还是以小企业为主，而不像其他欧洲和斯堪的纳维亚国家那样就业服务产业扎根较浅(Bergstrom,2001；Kate Purcell & Surhan Cam,2002)。

在日本，私人中介组织有今天的地位是国家关于制度框架以及私人中介组织发展的就业服务政策广泛影响的结果。美国和日本都实行动态的市场经济。然而，日本有较为发达的公共就业服务体系来促进供需的匹配。在日本，主要的公共中介组织有437个，还有152个地方二级组织，拥有12 750名高技能雇员。私人的工作安置服务限定在29个明确界定的职业。即使有这些限制，私人中介组织的发展也很好。截至1994年3月，日本共有3 307个营利组织，共帮助了560 000名求职者。在1988—1997年10年间，这些组织每年的增长比例为8%，但从1991年经济衰退开始，增速有所下降。1994年，日本有429个非营利的就业服务机构。直到1993年4月，海外的工作安置服务才得到官方的许可，而且限定为三个职业：企业管理人员、科学技术人员和翻译人员。不过，日本曾出现过营利的就业服务机构的滥用情况，这些机构不接受一些职业的劳动者，即使这些职业都属于法律规定的29种职业。同时，还有向求职者收取费用的问题，虽然规定比例不能超过每年收入的5%，但它们经常超过30%(ILO，1997)。

2.私人中介组织的功能与特点

在1994年ILO第81次会议上，委员会在调查了私人中介组织对于劳动力市场的作用后，起草了一份关于私人中介组织优点的文件，总结了私人中介组织的作用。

(1)减少了填补职位空缺的时间。

(2)在开放性的市场中把职位空缺的信息发布出来。

(3)洞察劳动力市场中需求的变化，并迅速作出反应，避免了耽搁和不平衡。

(4)通过甄选和招聘，使技能的供求相匹配，避免了人员的流动，减少了人才的浪费。

(5)满足了公共中介组织不能满足的需求。

(6)通过提供一些工作(主要是一些临时的工作)在失业与持久就业之间建立起一座桥梁，把求职者纳入到劳动力市场中。

(7)增加了工作机会来源的信息，也就增加了在劳动力市场上可获得的总的信息。

(8)采用安置手段减少了从一个工作换到另一个工作所需的时间，有利于劳动力的流动。

(9)提供短期的就业培训，所以有利于缓解技能上的供需矛盾。

然而，私人中介组织也不是没有缺点。一些学者指出，私人中介组织对劳动力市场信息具有双重危害。在垄断的情况下，所有的职位空缺聚合到一个组织，赋予所有的求职者以均等的机会获得工作。与此相对应，大量的私人中介组织分散了这些信息，使有优势的员工更容易获得工作。这对基本的民主法则的实施形成了约束：在就业上享有平等的机会和待遇。而且，私人中介组织的增加使得收集所需工作、职位空缺、工作安排的信息更加不容易。它们也不情愿这些信息被他人获得，尽管这对于了解当前和未来的市场是必需的。没有这些信息，公共权威组织作为决策和市场规范的角色就会受到牵制，就不能发挥应有的作用。此外，这些中介组织会破坏劳动力市场的合理运行。虽然竞争是健康的，但私人中介组织之间的竞争会带来消极影响。随着大规模的、配备齐全的中介组织的出现，其他大量的中介组织几乎很难获利。为了巩固它们的市场地位，避免破产，在遇到政府权威组织时，它们将会改变数据，削减利润，拒绝履行义务(ILO，1997)。

3.新形式的私人中介组织的出现

私人中介组织最初作为中介通过提供服务来使供需达到匹配。不过就业关系中并不包括组织这一方，其结果只是劳动者和雇主之间的就业合同。这种组织主要包括收费的就业机构、海外就业机构、招聘和安置外国人的机构、猎头、培训和安置机构。随着劳动力市场的发展，私人中介组织出现了两种新的职能：技能提供者和直接服务者。

从广义上来说，技能提供者是指一个私人中介组织招聘一些劳动者作为自己的雇员。为了使他们对法律上的第三方用人单位有用，私人中介组织会对他们提供服务。第三方用人单位给这些雇员分配任务并且监督他们完成任务。现在，劳动力市场中的许多其他组织也加入到这一类中介组织中，例如临时帮助机构、职员租用机构、加工机构、职业管理机构、中介社团等。

直接服务者是指另外一类组织。在这种情形下，劳动者和机构以及劳动者和雇主之间没有就业合同。这类服务主要集中于为工作供给或需求做准备，经常由雇主支付费用。一个直接服务的供给者可以定义为：私人中介组织实施各种服务如培训、信息提供或其他与就业相关的服务，而提供这些服务并不是刻意追求某些特殊供给和需求之间的匹配。直接服务机构包括新职业介绍机构、工作搜寻咨询机构、人事管理咨询机构、就业广告机构、工作信息的智能管理机构等。

(三)临时帮助机构成为最重要的劳动力市场中介组织形式

临时帮助机构(THA)产业提供的就业机会占总就业量的比例在提高。美国1985年临时就业占总就业的比例为0.7%，1995年上升到了1.5%。在其他工业化国家，THA的劳动力市场份额差异较大，1995年，荷兰为2.4%，法国为1.5%，英国为1.2%，日本为0.4%，德国为0.5%。尽管如此，许多工业化国家的THA产业都快速扩张。1994年，全球的THA机构注册资金达800亿美元，其中350亿美元来自美国。1992年，国际THA联盟估计THA的注册资金达600亿美元，其中美国有200亿美元(160亿美元用来支付THA雇用的员工的工资)。THA的雇员每年的工作时间相当于150万个全职工人每年的工作时间。

在过去的30年里，“临时帮助供给”产业成为美国发展最快的产业之一(Segal & Sullivan，1997)，2000年，其雇佣人数占总雇佣人数的2.6%。从20世纪40年代起，THA就为美国商业供给劳动力。美国长期都奉行“能随便解雇员工”的法律准则，也就是“能以好理由，或没有理由，乃至坏理由”来解雇员工，这是著名的1884年田纳西州高级法院的决议。但是，20世纪七八十年代，这一准则被快速淘汰。美国的《不当解雇法》(欧洲称作就业保护法)增加了雇主的雇佣风险。大多数州法庭都制定了许多一般法来限制雇主解雇员工，这使得雇主解雇工人的成本提高了，风险也相应增加了。《不当解雇法》增加了对临时劳动力的需求(David Autor，2004)。自1972年开始，在THA中的就业实现了每年11.0%以上的增长率，而非农业就业仅仅增长了2.0%(Marcello Estevao & Saul Lach,1999)。1972—2000年间，THA雇佣量的增长速度比整个经济范围的雇佣量的增长速度快了5倍之多(David Autor，2004)。根据美国政府的统计，1984—1994年，安置公司雇用的临时工数目翻了三番(Nollen，1996)。虽然THA的就业代表的仅仅是1997年整个非农业就业的2.0%，但是它代表了1991—1997年间10.0%的净增长(Marcello Estevao & Saul Lach,1999)。20世纪90年代，灵活安置在所有产业被广泛应用(Houseman，1997；Houseman，1999)，THA创造的新工作占所有新工作的10.0%。THA在美国的日雇佣量于2000年达到顶峰，占日雇佣量的3.0%(David Autor，2004)。

在20世纪90年代的10年间，几乎整个OECD国家的THA都呈现快速增长的势头。欧洲政府逐步解除了对直接雇佣和解雇的限制。这种快速解禁促使临时就业迅猛发展(David Autor，2004)。在英国，劳动力调查数据显示，各种临时就业占就业总量的比例于1997年达到最高；1992—2001年间，通过THA就业总量增长了346.0%。临时就业的增长不仅限于英国，在欧洲和美国也很普遍。在法国THA出现的时间很长，但真正得到官方的认可是在1972年１月３日的立法中(Michel Sansier & Dominique Boutonnat,1997)。西班牙在1994年劳动力市场改革中首次允许THA正式运行。当时西班牙的失业率是全欧洲最高的，在整个20世纪90年代平均失业率高达近20.0%。此次改革关注劳动力市场中介及其在劳动力市场中的职能。改革后，THA的签约范围逐渐扩大，占西班牙临时合同总量的近30.0%。此外，西班牙的临时合同比例是欧洲最高的(20世纪90年代占总工人数的30.0%以上)(J.Ignacio García-Pérez1 & Fernando Muñoz-Bullón,2003)。

与其他国家相比，澳大利亚更多地使用了THA。澳大利亚有开放自由的市场经济，多使用普通技能来生产标准化的产品和服务，更多地依靠临时的、工资支付具有弹性的员工来实现竞争优势。这是因为与德国、日本、北欧国家和荷兰的市场经济相比，澳大利亚能更自由地使用弹性劳动力。前者往往强调工业和企业的特殊技能，会建立机制保护那些进行特殊技能投资的雇员(Richard Curtain，2004)。

(四)新职业介绍机构的出现

直到20世纪60年代末，新职业介绍机构才开始出现，一直到1980年其发展都比较缓慢。1980年以后，新职业介绍机构飞速发展，每年的增长率约为35%。这类机构没有经历大的组织变革，主要由一些大的公司(国际水平)和大量开端不好但仍具活力的(国内的)机构，以及许多小机构组成。英国于1969年开始出现此类机构，法国为1973年，新西兰为1979年，瑞士则为1980年。1983年，它们开始在其他10个国家出现。

一些机构只是把新职业介绍作为副业。1992年，此类机构的总营业额约为10亿美元，其中美国约占1/4。机构分布最密集的是新西兰，那里有6个国家级和国际级的主要机构，还有120个较小的机构，在英国只有150个机构，但英国的人口是新西兰的4倍。

除美国之外，营业额最大的机构在英国，1992年其营业额约为1亿美元。在德国此类机构较少，1992年底只有13家，营业额为1 780万美元。1992年以来，美国新职业介绍机构的发展是私人中介组织快速适应市场变化的证据。当经济环境开始改善时，管理人员再次进入市场的情况相对较少，然而，在企业重组过程中，新职业介绍机构将会成为合作伙伴，帮助企业适应激烈的竞争。当经济加速发展时，这类机构主要关注改善企业的结构，反之，则将注意力转移到解雇人员身上。它们对市场需求作出明显的反应，并提供有价值的人力资源服务(ILO，1997)。