二、 劳动力市场中介组织的起源与早期发展

一般商品交换的原始阶段是当事人之间进行物物交换，在发展到市场阶段以后，将商品供需结合起来的市场服务随之出现，进而形成了市场组织(交易所、中介人、零售商、租赁业等)和各种关联产业(运输、仓库、保险等)。劳动力市场也是以相同的原理产生、发展和变化的。但与一般商品不同，劳动力不是商品，因而劳动力市场中介组织的发展有其独特轨迹(马渡淳一郎，2006)。

(一)劳动力市场中介组织的起源

劳动力市场中介组织有两种形式：公共中介组织和私人中介组织。私人中介组织的出现早于公共中介组织。私人中介组织起源于封建时代大城市的家政服务和商业用工。产业革命后，为了适应市场的发展，以工矿业劳动者为服务对象的私人中介组织随之产生。这些私人中介组织都是收费的。

19世纪初，欧洲私人中介安置活动通常是由救济金较少的地区组织发起的，它们把就业安置活动当成应对救济金领取者的更积极的方式。到19世纪80年代，一般劳动力交换在许多欧洲城市建立起来，例如柏林(1883年)、维也纳(1885年)、阿姆斯特丹(1886年)、巴黎(1887年)、伯尔尼(1887年)、布鲁塞尔(1888年)。这种交换通常是由公民或市民私人组织发起的，政府通过赞助津贴或将其整合进公共服务而逐渐参与其中。其中，英国私人中介组织迄今已有一个多世纪的历史了，刚开始时提供家庭雇员和演员。直到1930年，私人中介组织仍主要是小企业，多位于伦敦，与家庭雇员和饭店员工的招聘相关，费用由劳资双方共同支付。格拉斯哥的地方权威规定于1901年颁布，曼彻斯特于1903年颁布，而伦敦于1905年颁布，随后越来越多的地方权威机构颁布了私人法令。私人中介组织出现的原因主要是，通过更高的透明度以及提供改善工作匹配的机制来提高劳动力市场的效率。它们被认为是优于所有的“对抗失业的武器”(Bekkum，1996)。

19世纪末20世纪初，许多慈善组织、工会、资方团体开始成立中介机构，但由于存在地域、规模、业务对象、中立性等问题，这些中介机构的业务逐渐变成了独立的业务，最终变成了国家业务(马渡淳一郎，2006)。公共中介组织的出现主要源于国际劳工组织(ILO)的压力。从20世纪早期开始，一种来自ILO的压力促使国家首先在地方水平，然后在全国水平建立起免费的公共安置服务机构，促进员工和雇主的联系，填补职位空缺。这些工作安置服务机构成立后不久，就成为国家劳动部门的分支，特别是劳动和工资控制部门的分支，而且迅速扩展开来。公共劳动力、就业和培训服务机构是作为帮助工人的社会福利机构创立的，最初只对扩张时期的劳动力市场的规则和透明性负责。现在，它们发现，随着结构性失业的出现，自己成了就业政策的监督者和共同制定者(Michel Sansier & Dominique Boutonnat,1997)。

美国的劳动力市场中介起源于就业服务机构(Employment Service，ES)。1933年，联邦政府开始执行《瓦格纳法》(Wagner-Peyser Act)，建立了美国就业服务机构，同时建立起全国范围的就业机构体系(Joaquin Herranz，2004)。在OECD国家，全国范围的公共中介服务机构的建立是福利国家机构发展不可或缺的一部分，尤其是失业体系的必备部分。虽然劳动力交换运动在德国最激烈，但是英国在1910年第一个建立起了全国范围的公共安置服务体系，这与全国失业保险体系的建立有关。1918年，德国在战后背景下第一次建立了全国安置服务体系，并在1922年进行了相关立法(Hugh Mosley & Stefan Speckesser，1997)。

(二)劳动力市场中介组织的早期发展

第一次世界大战时期，劳动力作为战时重要的产业被集中投入，军需生产一路飙升，造成技术熟练劳动者的数量不足。为了防止高价吸引这些劳动者，引起通货膨胀，需要严格限制劳动者的流动。而公共中介组织作为单一的服务机构，成为战时必不可少的“基础设施”。

随后，ILO在1932年第16次大会上总结了初期私人中介组织的主要弊端，包括提供虚假的职位信息或者求职者信息，不合理的高收费，劝诱跳槽导致雇佣混乱，给用人单位回扣，歧视对待不同种族的求职者，强制求职者交保证金，扣押劳动者证件等。由于私人中介组织的种种弊端，19世纪后半叶，许多国家的法律开始限制私人中介组织。进入20世纪后，各国的相关立法不断发展，1904年法国规定，以适当补偿为条件尽可能地废止收费职业介绍所，尚未废止的，介绍手续费由失业者单方面负担。1907年澳大利亚、1910年德国也规定，如果公共职业介绍所的活动范围与劳动力市场的要求十分适应，则不允许新设收费职业介绍所。1910年以后的10年间，世界上对收费职业介绍所进行管制的立法纷纷出台。ILO成立后，于1919年出台了《失业公约》(第2号公约)及其建议书(第1号建议书)，禁止新设营利性收费职业介绍所，规定对既存的要实施许可制，并尽可能制定加速废止措施(第1项)。第1号建议书的提出加快了各国废止收费职业介绍所的速度，罗马尼亚(1921年)、波兰(1921年)、芬兰(1926年)、意大利(1928年)、荷兰(1930年)、智利(1931年)等国广泛开展了对收费职业介绍所的强化限制、禁止新设和逐渐废止等活动。1932年，禁止私人中介组织成为ILO国际劳工大会的总议题。1933年，ILO通过了《收费职业介绍所公约》(第34号公约)，废止营利性收费职业介绍所(第2条)。该公约还规定特殊情况可作为废止例外，并规定了这类介绍所的认可及监督费、手续费的管理(第3条)，此外，还有非营利性收费职业介绍所的许可和监督规定(第4条)。许多国家开始逐渐限制私人中介组织，但限制的内容和程度有所差别。此外，还有一些国家反对废止私人中介组织，如英国、新西兰、瑞士(马渡淳一郎，2006)。