二 迷信地方自治，致使劣绅横行和地方保护
中国基层社会自古就有绅治的传统，在皇权难以深入的边疆地区，甚至允许土司存在。清朝末年，西方自治思潮传入中国，与中国固有的绅治习俗重叠、对接，迅速形成一股颇具声势的地方自治思潮。20世纪初，这股思潮由民间舆论逐步深入到朝廷决策，成为一种带有“政治正确”色彩的朝野共识。1908年，宪政编查馆制定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，为地方自治的逐步实施制定了详细的时间表，地方自治在全国上下如火如荼地开展起来。谘议局就是这种思潮具体化、建制化的结晶。
在筹办地方自治上，广西巡抚张鸣岐非常积极。1908年，广西全省地方自治局和地方自治研究所先后在桂林成立，1909年，张鸣岐又命各厅州县分设地方自治筹办公所，作为府厅州县地方自治的筹办机构。[27]大概是由于地方自治一时成为风尚，在当年举行的谘议局选举中，很多地方自治的领导者被选为议员。据笔者统计，在广西谘议局的57名议员中，有15人是各州县的团练局负责人，另有多名议员当过校董、地方自治会会长，他们是地方自治的忠实信仰者和践行者。出于政治信仰和自身利益等多方面考虑，他们在实业建设、社会治安等多领域推行地方自治，对地方社会生态产生了很大影响。
在1909年的第一次常年会上，谘议局在《农林实业案》中指出“地方自治为立宪之基础，为谘议局之后援，在今日必速筹办”[28]。他们强烈要求将官府与自治团体的权限严格分开，在《农林实业案》的《通行章程》中，谘议局不断强调必须坚持自办自有之原则，官府不得插手自治团体内部事务。如第二条规定：“自治区域各有地利、物产、习惯、生计之不同，宜办何种实业由集会议决择办，办成之业永为自治团体之公产。”第四条规定：“区域内有荒田荒地可以垦田垦地者，官荒则请于官，民荒则商于民而报于官，案照省章禀请给照开垦。”[29]划清官产和自治团体财产界限，明确权利义务，此举固然可嘉，然如何惩办侵吞公产的土豪劣绅，章程无具体规定。他们还天真地认为只要按上述议案认真执行，“期于十年必收大效……前十年艰难支出，十年后即可渐次收入以供自治之经费”[30]。然而一年以后才发现，虽然他们力求明确产权，实现政府、人民双赢，但执行过程中又出现了许多新的问题，各项计划的成效远远不如预期。
为了给自治团体筹集经费，谘议局多次与官厅交涉。广西巡抚张鸣岐在位时，批准清理财政局将革除的陋规款项充作官府公费，谘议局坚决反对，在第二次常年会上，他们提交了《平馀陋规应该归地方自治经费案》，对张鸣岐的做法“绝对的不承认”。他们认为“平馀规费者，往日官吏滥私舞弊之不法收入也”[31]。既然这笔款项出自人民，理当用之于民，提充自治团体公用，如此尚可不悖法理，有益地方。在大办新政的大背景下，自治团体需要经费，官厅更面临财政危机。对谘议局的抗议，巡抚衙门不便直接拒绝，只好搬出度支部来搪塞：“此项平馀规费充作公费系度支部奏准通行，非由广西自定，且系对于全国行之，亦非独广西为然。”[32]既然全国皆如此，就应该等待度支部、宪政编查馆厘定国家税、地方税章程后再行分别办理。巡抚衙门拒绝了将陋规拨付自治团体的要求，谘议局又提交了一项《酒锅、油榨、牛判各捐应归地方自治会办理案》，建议以后酒坊、油坊、屠宰税收“不由州县官直接管理，而概由地方自治会各就地方情形分别办理”[33]。这些建议触及官府最为关注的征税权，巡抚衙门自然不会轻易让步，结果可想而知。
在社会治安问题上，广西谘议局也希望官厅将原属政府的职能下放给自治组织，借助团练的力量解决日益严重的匪患。在第一次常年会上，谘议局制定《请购军火御匪案》，建议由巡抚衙门拨款购买枪支，按需求拨给地方，再由身家清白的士绅交纳保证金领取使用。为了说服政府官员，谘议局还详细制定了军火领取、保管、转移、缴销等实施细则，规定地方官必须年年查点，“接济匪类捏报遗失者以通匪论”，若管不力丢失枪械“罚以枪价四倍之金”。[34]面对这个无法执行的议案，处世圆滑的张鸣岐高度赞扬谘议局“议论明澈，规画精详，造福梓桑，至为钦佩”，[35]但随之话锋一转，指出这种办法早有先例，光绪年间，官厅为士绅发放枪支，1905年岑春煊派人点查全省枪械，除去隐瞒不报者，仅查实的就有三十余万之多。这么多枪支非但未能御匪防匪，反而资敌作乱。张鸣岐指出：“枪，利器也，能制敌亦能资敌，能为良民之捍卫亦为匪类所垂涎，甚者且济匪扰民因以为利，此中流弊不可胜言。”[36]为百姓购买军火御匪自卫的方案根本行不通。拿到张鸣岐有理有据的驳复，谘议局只能作罢。谘议局借官府财力武装士绅的愿望无法实现，但他们坚持认为“官之治匪不如练之防匪为尤得力”[37]，又在第二次常年会上提出《就地养练应归自治团体办理案》，力主通过地方自办团练防御土匪。在这份议案中，谘议局指出团练面临的最大问题是官兵与练勇权责不清，地方官对团练事务横加干涉，安插亲信，在滋生腐败的同时削弱了战斗力。他们要求官府严格厘清官兵和团练的关系，将团练领导权完全交给地方自治团体。“地方自为筹款自为养练，其选派练长招募勇丁均需由自治团体主之，官厅只应尽其监督稽查之责，不容稍有侵夺。”[38]大概是匪患太过严重，为维护区域稳定，巡抚命令照谘议局意见办理。
广西谘议局的议员们如此迷信地方自治，除了政治信仰和自身利益的考量，也源于对官厅的极度不信任。清末官场极度腐败，“天高皇帝远”的边疆地区，更是“凡办一事莫不有蠹”[39]。出于对官厅腐败的强烈愤慨，他们希望用削权的方式遏制腐败。然而他们对地方自治的理解太过肤浅和极端，总想突破原有的建制，尽可能地把社会治理的权力转移到自治团体。这种民粹化的地方自治，衍生出两个意想不到的后果，一是劣绅专权，二是地方本位主义的泛滥。
由于办理自治必然涉及征粮、催款等艰巨事务，“乡绅中公正廉明之士视为畏途”[40]，相反，一批原本修养不够、德行不高的劣绅乘机把持地方，腐败形式也随之推陈出新，贪官通过卖官鬻爵收受贿赂，劣绅通过行贿掌权鱼肉乡民。官绅勾结的腐败变种便在这种权钱交易中衍生出来。广西谘议局档案中，就记载了多起官绅勾结扰害地方的案件。如西隆州州牧杨楷刚刚到任，就设法利用父亲寿辰索贿。他到处宣扬老太爷某日做寿，“各团绅如有倡议奉送德政伞及寿礼者，即委充合邑董事、总会董”[41]。送平民德政伞违背国法，有正义感的乡绅自然不愿参与。但杂货店奸商卢大怀与劣绅梁运昌闻言窃喜，马上找州牧表示效忠。杨楷任命卢大怀为自治会总董、梁运昌为副总董。两个劣绅就职后感恩戴德，立即以董事会名义派发传单，通知各地团总八月九日到州会商“地方要政”。传单上还明目张胆地写着：“杨官生日系八月十二日，本会拟送德政伞等物，但品钜财多，故非独立所能胜任，今拟组织同人每份先捐钱一十五千，限七月二十四日收齐。”[42]这种事情屡屡发生，让人民对劣绅的愤恨超过对官府的愤恨。1910年，全州发生一起两千多人参与的群体性事件，百姓打出“官逼民变，绅逼民死”[43]的旗号，可谓对当时广西基层政治生态的全面总结。官绅勾结的新腐败也并非广西独有，而是当时全国的普遍现象。岑春煊就曾痛心疾首地说：“近年各省官吏以举办新政为名，搜刮钱财，贪污纳贿，现在不惟不能刷新，反较从前更加腐败。”[44]相对于发生在县级以上的官员腐败，普通百姓对身边的劣绅腐败感受无疑更加明显，同时随着传媒业的发展和民权文化的传播，百姓对腐败的容忍度逐步降低，这一切让普通民众对清政府的合法性认同随着腐败蔓延一步步降至冰点。
地方自治的逐步推行，无形中强化了人民心中的畛域之见，从而引起地方保护主义的泛滥。广西谘议局制定的议案中，处处可见地方保护主义的条款。1909年，谘议局提出《制限外籍学生案》，要求广西新式学堂招生，必须坚持三大原则：“1.以收本省学生为主，纵有不得已需变通章程收外省学生者，亦当酌定名额。2.外省学生名额不得过本省学生名额十分之二。3.外省学生宜征收学费作为附学，如在堂寄宿者膳宿费亦一并征收。”[45]巡抚不以为然，谘议局与之反复交涉，最后不得不交付资政院判决。1910年，为将操练广西新军的湖南人蔡锷赶出广西，谘议局控诉蔡锷“声名狼藉，性行贪残，极恶穷凶”[46]，并罗织十大罪状。经陆军部调查，一切指控纯属子虚乌有。但蔡锷自知无法在广西立足，随即离桂赴滇。更过分的是，广西谘议局在制定《禁烟章程》时规定“以后云南、贵州、四川土之到广东者止准走百色一路，下西江到梧州从水上过境不准上岸，暨半途私卖违禁充公”[47]。即严禁在广西境内贩卖鸦片，但可以在不登岸的前提下向广东运输，并向广西缴纳赋税。这种以邻为壑的做法堂而皇之地出现在政府公文中，可见议员们并不以地方保护为耻。在地方自治的逻辑指引下，各省之间畛域分明，府县之间也各自为政。在设计铁路路线、是否迁省南宁等问题上，各地议员均以本籍利益为立场，彼此争论不休，始终难以达成共识。许多建设规划，都在无休止的争论中永远被搁置。
地方自治是实现善治的重要途径。然而清政府在条件并不成熟的情况下推地方自治，却给地方社会治理带来许多障碍。首先，对地方自治的概念，朝野上下没有统一的认识。许多地方士绅都是根据自己的需要给予解释，片面强调地方分权而忽略必要的政府集权。其次，各地在组织自治团体和选举负责人时过于草率，更没有建立自治团体内的权力监督制衡机制，造成绅权膨胀、劣绅横行、官绅勾结等一系列恶果。更出乎意料的是，对地方自治带来的地方保护主义，清政府既没有适当的制度防范也没有充足的权威予以调节，只好放任它一步步走向泛滥，甚至合理化为合乎道德的政治伦理。