论行政审判领域的类推适用
——以行政诉讼案件的平衡与控制解决思路为视角
曹荣刚
【摘要】行政法领域不可避免地存在法律漏洞，类推适用有其存在的正当性与合理性。类推适用是法官填补法律漏洞的一种重要方法和衡平手段，其主要作用是实质性化解行政争议及实现个案的实体公正。类推适用在行政审判中有其必要性和可行性，公正原则、平等原则与法官不得拒绝审判原则是行政审判领域类推适用的法理基础。行政审判领域的类推适用分为授权式类推适用和非授权式类推适用两种类型。行政审判领域类推适用的范围受法律保留原则的限制，在允许类推适用的范围内，类推适用应符合其特定的条件，并应从实体和程序上予以规范和制约，以防止类推适用的滥用、失范。
【关键词】行政法 行政审判 行政争议 法律漏洞 实体公正 类推适用 法律保留原则
目前，“法律必有漏洞”已成为世界各国法律界之共识。我国现行的行政审判体制运转效果并不乐观，在行政审判中经常出现“上诉率高、申诉率高、服判息诉率低、老百姓胜诉率低”的“老大难”问题，主要原因之一就是行政法律规范存在法律漏洞，行政审判经常无法实现行政争议处理结果的实体公正，行政相对人的权益难以得到维护与保障。为了实现行政审判的实体公正，发挥行政审判的定分止争职能，法官基于法律的立法精神、基本原则和公平正义的要求，有必要运用类推适用的方法来裁判案件。类推适用在行政审判中有其必要性和可行性，然而，由于立法缺失及法学理论的研究不够，法律理论界及实务界均对在行政审判中是否应当运用类推适用或如何运用类推适用存在模糊认识。因此，对行政审判领域类推适用的法律价值和制度设计进行深入研究就显得十分紧迫和重要。
本文从两起行政诉讼案件引发的思考入手，提出了类推适用的问题，创造性地概括了行政审判领域类推适用的基本理论，界定了行政审判领域的类推适用的概念，归纳了公正原则、平等原则与法官不得拒绝审判原则是行政审判领域类推适用的法理基础，总结提出行政审判领域的类推适用分为两种类型即授权式类推适用和非授权式类推适用。行政审判领域类推适用的范围受法律保留原则的限制，在法律允许类推适用范围内，类推适用应当符合特定条件才可适用，并应从实体和程序上予以规范和制约，以防止类推适用的滥用、失范。
一、问题的提出：两起行政诉讼案件引发的思考
【案例1】从“能动司法”到“类推适用”
2004年9月，李绍乾在砖厂工作期间突发疾病，经抢救无效死亡。因李绍乾生前未婚，已无父母且无子女，其胞妹李绍兰作为其唯一近亲属承担了其医疗及丧葬费用，李绍兰遂申请认定李绍乾属于工伤。L市劳动和社会保障局以工伤认定的申请主体错误为由不予受理。李绍兰不服，遂提起行政诉讼。
本案的争议焦点为：工伤职工已死亡且无直系亲属时其旁系近亲属能否申请工伤认定。对此，行政法并无明确的规定。二审法院经审理认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定，工伤职工或者其直系亲属可以依法申请工伤认定，并且对工伤职工死亡且无直系亲属的工伤申请作出规定，即工伤职工的其他亲属可以申请相关的工会组织提出工伤认定申请。然而，在工会组织未提出工伤认定申请的情况下，法律对于工伤职工死亡且无直系亲属时其旁系近亲属能否申请工伤认定未作规定，存在法律漏洞。李绍兰作为李绍乾唯一的近亲属且承担了李绍乾的医疗及丧葬费用，与依法可享受工伤保险待遇的直系亲属具有类似的法律地位，基于“同等情况同等处理”的法律原则，应当类推适用该款关于工伤职工直系亲属可以申请工伤认定的规定，认定李绍兰享有工伤认定申请资格。[1]
【案例2】“小官司”引出“大问题”
2004年6月，杨庆峰在从事汽车修理工作时左眼不慎被溅入铁屑，当时感觉左眼疼痛，滴入眼药水后疼痛缓解，未去医院检查。2006年10月，杨庆峰感觉左眼剧烈疼痛、视觉模糊，遂去医院治疗，经诊断左眼存在外伤性白内障、铁锈沉着综合征等疾病。医生诊断认为杨庆峰左眼所受伤害与涉案事故存在因果关系，从医学角度看此类事故伤害可以存在较长的潜伏期。2007年4月9日，杨庆峰向W市劳动和社会保障局提出工伤认定申请，该局以其提出的工伤认定申请超过规定的申请时效为由不予受理。杨庆峰不服，遂提起行政诉讼。
本案的争议焦点为：伤害结果发生之日与事故发生之日不一致，应当如何确定工伤认定申请时效的起算时间。对此，行政法并无明确的规定。二审法院经审理认为，事故伤害发生之日是指伤害结果实际发生之日，工伤认定申请时效的起算时间应当参照民事诉讼时效起算时间的规定。上述的“参照”应当视为类推适用，即法官在行政法未规定工伤认定申请时效起算时间的情况下，类推适用民事诉讼时效的起算时间以填补法律漏洞。但是，二审判决对这一跨法域的类推适用只是一笔带过，该判决既没有说明类推适用的法律理由，也没有论证类推适用的合法性。由此，上述判决引发了以下问题，即行政审判领域的类推适用究竟是一种法律规则还是一种法律理论？行政法出现法律漏洞时，能否类推适用民法规范或其他法律规范予以填补法律漏洞？类推适用应当符合什么条件才可适用？行政审判领域的类推适用应当如何予以规范、制约？等等。[2]
二、行政审判领域类推适用的基本理论
（一）行政审判领域类推适用的概念界定
行政审判领域的类推适用，是指在行政法规范对某项行政法律关系没有作出规定或相关规定存在歧义的情况下，为了实质性化解行政争议、实现个案的实体公正及保护行政相对人的合法权益，人民法院对相关行政法规范穷尽字面文义范围内的解释方法仍不能涵盖该项行政法律关系，为了填补应予规定而未规定的法律漏洞，通过对法律条文含义的类推或援引适用最相类似法律规定的法律适用方法。
（二）行政审判领域类推适用的法理基础
1.公正原则要求类推适用
公正原则是行政法的一项基本原则，要求公民权利受到侵害时应当予以公平救济的机会。公正原则主要解决的是行政主体与行政相对人之间如何分配权利、权力、义务和责任的问题。行政法律条款的设定都是为了实现社会正义，在行政法律对某项行政法律关系应予规定而未规定或相关规定存在歧义的情况下，类推适用顺应了矫正社会公正的需要。当行政相对人的合法利益受到行政行为影响或侵害时，在对法律条文进行合理解释之后仍不能填补法律漏洞时，法官应当以公正原则为价值取向进而运用类推适用予以保护和救济受到损害的行政法律关系。
2.平等原则要求类推适用
平等原则作为行政法的基本法律原则，其基本要求与理念是“相同之事物，应为相同之处理；不同之事物，应依其特性，为不同之处理”。[3]行政法长期以来被误认为是“不平等的法”，为了改变人民群众对行政审判的负面看法，作为行政法的基本原则之一的平等原则更是迫切需要发挥类推适用在行政审判中的衡平与建设性作用。平等原则要求行政法律规范平等保护行政主体与行政相对人的合法利益，客观上要求公平处理行政争议，并要求法官正确适用法律，积极填补法律漏洞，以求实现行政诉讼案件的实体公正，实质性化解行政争议，平等保护各方当事人的合法权益。因此，基于“同等案件同等处理”的平等原则的要求，法官必须保证裁判结果的实体公正，积极进行类推适用填补法律漏洞，以求有效解决行政纠纷，实质性化解行政争议。
3.法官不得拒绝审判原则要求类推适用
1804年颁布的《法国民法典》作为19世纪以来世界上第一部成文民法典，首次确立了法官不得拒绝审判原则。近现代以来，基于法典不完备的思想和对公民权利保护之需要，法官不得拒绝审判原则得到其他各国法典的认同，成为所有文明法治社会所普遍承认的法律原则。[4]该原则要求通过司法机关来最终解决当事人之间的纠纷乃至社会冲突，法官不得以法无明文规定或法律规定不完备为由拒绝审判。鉴于法律不可避免地存在漏洞，而法官又不能拒绝审判，因此，法官作为法律的具体适用者，补充法律漏洞是其应有的权限，同时，法官补充法律漏洞的行为又具有义务的性质。[5]由于行政法领域的立法缺失、法律法规相互冲突的情况大量存在，如果法官可以因法无明文规定或法律规定不明确而拒绝审判，部分行政纠纷的解决就失去了国家强制力的保障，行政相对人的合法权益和依法行政都会受到影响，法治社会的建设也将无法实现。因此，类推适用已成为行政审判的必然要求。
（三）行政审判领域类推适用的类型
1.授权式类推适用
授权式类推适用，又称为“立法类推”或“类推立法”，是指由特定法律条文明文授权法官准许适用其他法律条文的规定对法律事实作出裁判的法律适用方法。[6]这种法律规定在我国行政审判领域立法中普遍存在。此类行政法律条文及其所指引的被援引的行政法律条文针对将要适用的某一案件类型而言，都属于不完全性法条，需要二者结合起来一并适用才能完整处理行政争议。授权式类推适用依其功能与作用又可分为以下几种形式：
（1）适用××的规定。这种法律用语主要为了避免烦琐的重复规定，用于特定法律对某一案件类型存在应予规定而未规定的情形，由法律明文授权法官对拟处理的案件可以援引适用另一最相类似的案件类型的法律规定。例如，《行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《行政许可法》第五十一条规定：“实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定。”
（2）依照××的规定。这种法律用语主要用于行政法律规范冲突的情形，在特别法与普通法的规定不一致时，由法律明文授权法官按照“特别法优于一般法”的规则来援引适用特别法的规定处理某一案件类型。例如，《行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《行政许可法》第五十三条第一款：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
（3）参照××的规定。该法律用语是特定行政法律规范对拟处理的案件未作法律规定，由法律明文授权法官可以援引与特定行政法律规范最相类似或近似的其他法律规范的规定。“参照”是人民法院审理行政案件法律适用的一种提法。从立法本意上看，“参照”是指人民法院在审理行政案件时可以参考、依照规章的有关规定。由于行政规章和法律、法规在性质、内容、制定依据、法律地位、效力等级等方面存在明显的差异，为了和“依据”加以区别，行政诉讼立法时选用了“参照”这一法律术语，其实质是赋予人民法院对规章的“类推适用权”。例如，《行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”又如《合同法》第一百七十四条规定：“法律对其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照买卖合同的有关规定。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
（4）视为××。这种法律用语规定的是法律拟制的情形，具体是指对拟处理的案件，在形式上缺少某个要件或对缺少的要件未作约定，由法律明文授权以明示或默示行为填补该要件，将原本不符合某种行政法律规范的行为也按照该行政法律规范处理。在此情形下，拟规范的缺少某个要件的案件与法律明文规定要件齐备的案件所产生的法律效果相同。例如，《行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条第一款规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。”
（5）“兜底条款”的类推适用。“兜底条款”是指立法者为了避免法律规范的不周延性以及因社会情势的变更而导致的行政法律规范滞后，将所有其他条款难以包括的或者难以预测到的情形，概括规定在某一法律条款中的一项立法技术。特定行政法律规范在立法上经常会遇到拟规范的事项难以全部囊括或是全部囊括过于烦琐的难题，立法者这时通常采用规定“兜底条款”的立法技术，用概括的规定对某一行政法律关系可能出现的所有情形予以涵盖。例如，《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项作出“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”可以提起行政诉讼的概括性规定。《国家赔偿法》第三条第（五）项作出“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”的受害人有取得赔偿权利的概括性规定。立法者用规定“兜底条款”的立法技术，赋予了行政法律规范更大的灵活性和生命力，保留了行政法律规范较大的弹性适用空间，防止行政法律规范的不周延性以及因社会情势的变更导致的行政法律规范滞后进而导致损害社会公平正义情况的发生，实际上为类推适用提供了条件与法律依据。
2.非授权式类推适用
非授权式类推适用，又称为“非正式立法类推”或“非正式类推立法”，是指特定行政法律规范对拟处理的某一案件类型无法律明文规定，也无授权式类推适用的法律规范可以适用时，法官直接采用诚实信用原则作为类推适用的依据，以求公正裁判某一类型案件的法律适用方法。诚实信用原则是现代法治的基本原则之一， 具有道德规范和法律规范合为一体的双重调节功能，因适用范围广泛、灵活而被法律界称为“帝王条款”。审理行政案件时，在不同法律规定的理念或价值取向发生冲突时，为了化解这种冲突与纠纷，法官就可以适用诚实信用原则阐述理由、辨法析理；在法律对有关行为、问题没有进行明确的规定或界定，但法官又不得拒绝裁判时，可以依据诚实信用原则作出公正、合理的裁判。因此，行政审判以诚实信用原则作为类推适用的依据之一，可以有效规范行政法律行为，促进行政法领域的司法和行政执法机制良性运行。
三、行政审判领域类推适用的条件
在行政审判领域允许类推适用的范围内，类推适用作为法官填补法律漏洞的重要方法，开辟了法官在法律存在漏洞的领域释法、造法的道路，但在“法律必须遵守”的法治原则下，类推适用必须满足以下条件才能适用。
（一）确认法律漏洞的存在
行政法作为一个独立的法律部门，产生较晚，规范各种行政关系的基本原则尚未完全形成，加之行政法所调整的行政关系过于广泛且多种多样，其实际上很难以成熟、完善的法律规范对所有行政法律关系加以调整。由于行政法有其自身难以克服的缺陷与局限，行政法的理论研究与司法实践均较为落后，其外延与内涵均无法避免地存在法律漏洞。为了填补这些法律漏洞，实质性化解行政争议，行政审判就需要发挥类推适用填补法律漏洞的功能与作用。存在法律漏洞是允许类推适用的前提，判断是否存在法律漏洞，应依立法目的及平等、公正的法律原则，对法律规定作出肯定性或批判性的评价，确认是否存在立法者本应规范而未规范或未作妥当规范的情形，且法律允许类推适用填补法律漏洞。类推适用实质上是为了实现个案的实体公正，基于平等、公正的法治原则，将相类似的法律规定适用于讼争案件，而对于相类似的法律规定而言，属于扩大该法律规定的适用范围于未有规定的案件类型。因此，类推适用所填补的法律漏洞只能是所谓的开放性的法律漏洞。
（二）符合“同类案件同等对待”的类似性判断
类推适用条件的最终确认，取决于对相类似的法律规范进行价值判断，以判断该法律规范是否应扩大适用到讼争案件所述的事实类型。在类推适用的过程中，对类推适用条件的确认与“同类案件同等对待”的类似性判断其实是同一过程，能否类推适用取决于相似的法律规范规定的事实与讼争案件所述的事实类型是否类似，如果符合“同类案件同等对待”的类似性判断，就意味着可以将该法律规范类推适用于该讼争案件。类推适用的确认过程并非进行纯粹形式推理，而是对最相类似的法律规范进行评价，即基于平等原则与公正原则，“同类案件同等对待”的类似性要求讼争案件请求裁判的事实与拟援引的相似法律规范的规定须在实质内涵上一致或属于追求同一价值目标，类推适用的意义在于实现个案处理的实体公正。
（三）存在可以援引的相类似的法律规范
法律适用的前提是寻找对拟处理案件可适用的各种法律规范，法官应当实现的一个非常复杂的使命是从制定法中获得法律的大前提。[7]由于类推适用是在拟处理的案件缺乏法律明文规定或无可适用法律规则的前提之下，比照最相类似的其他法律规定或法律规则处理纠纷的法律漏洞补充方法之一，因而类推适用援引的相类似的法律规范已经超出最初拟适用的法律规定文义可预测性的“大炮射程”之外。在待处理案件缺乏法律的明文规定或法律规定不明确的情况下，类推适用的工作方法就是通过讼争案件的事实构成与相关法律条文规定的事实构成进行综合分析、类比，找出二者具有的相似性，从而确定可适用于待处理案件的法律条文。只有存在并获得可适用的法律规范，才可以用其对拟处理的案件作出裁判。类推适用的前提条件就是存在可以援引的相类似的法律规范，只有找到契合现行法秩序的相类似的法律规范，才能类推适用相类似的法律规范来填补法律漏洞。
（四）不属于法律禁止类推适用的范围
一般来说，法律原则上禁止类推适用，但不排除特殊情况下的类推适用。即使法律在特殊情况下允许类推适用，也是仅准许在非属于法律保留事项的范围内才能类推适用。所谓法律保留事项，是指从立法层面来说，特定领域、事务、权力、权利或公民的人身自由等事项只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，不得授权其他机关制定规范加以决定，更不得允许司法机关类推适用。与民法领域类推适用的范围较为广泛相比，行政审判领域类推适用的范围受到更多限制。探究行政审判领域的类推适用问题，首先需要解决的是行政审判领域是否允许类推适用的问题。在行政法的某些特定领域，出于对某些特定行政权力、价值和利益的保护，实行行政法中的“法定排他主义”，从而在行政法律保留事项上拒绝类推适用。因此，行政审判领域类推适用的范围主要受法律保留范围的限制，类推适用的援引对象必须不属于法律保留事项规定的内容和事项。
四、行政审判领域类推适用的规制
类推适用犹如一把“双刃剑”，正确进行类推适用有助于将形式意义的公正转化为特殊案件上的个案公正，但类推适用容易造成法官的主观擅断、不当裁判，可能会破坏法律秩序的统一和权威性。因此，对于行政审判领域的类推适用，应在程序和制度上予以规范、制约，以求防止类推适用的滥用、失范。
（一）公正原则与平等原则的规制
法律最基本的价值取向是公正与平等，并以公正与平等作为规范目标。在法治社会，公正原则与平等原则对形式化法律体系和法治建设来说，是事关全局的基本原则，所以法律规范的内容及履行的过程均应当体现公正、平等的原则与精神，并应当受公正原则与平等原则的拘束、制约。而类推适用是遵循公正原则与平等原则进行价值判断的法律适用方法，符合公正原则与平等原则是类推适用最基本的要求。在司法实践中，法律天生就要遵循的公正原则与平等原则，可以有效地防止司法的随意性、擅断性，促使法官在特殊案件中积极找法、用法，在法律存在漏洞的情况下还要类推适用类似的其他法律规定，以便法律所追求的公正与平等价值在现实生活中得以实现。法官在类推适用时，最基本的要求就是类推适用的结果不得违背公正、平等的原则，以使行政争议能够得到实质性化解，实现个案的实体公正。
（二）限制法官行使自由裁量权的规制
“在法律适用中，没有任何一种体制能够在规定法律内容的同时排除自由裁量权的行使。这表明即使在法治国家，法治同样也存在局限性。从某种程度上说这是法治的失败，但它也是人类语言和预见能力局限性的必然产物。”[8]在支持法官克服法律的局限性、填补法律漏洞的同时，由于法官的主观偏见、认知能力、个人利益和意识形态倾向等因素的介入，类推适用可能会被滥用。这样一来，类推适用就会变成一把“双刃剑”。[9]因为“如果没有规则，自由裁量权的行使就是暗箱操作”。[10]因此，必须对法官进行类推适用的自由裁量权进行限制，才能保证裁判的正当性和合法性。类推适用条件不仅应包括裁判文书的释明理由，还应包括正确运用类推适用程序和推理过程的要求，尽可能剔除法官行使自由裁量权过程中的非理性因素，敦促法官正确行使自由裁量权，依法作出公正的裁判。
（三）限制审判权，扩大当事人诉权的规制
审判权就其性质而言，是一种救济性、监督性和判断性并重的国家权力。在审判权与当事人诉权的制度和程序设计上，类推适用的规制还需要用当事人的诉权制衡审判权，弱化法官行使自由裁量权的绝对性，加大当事人诉权对审判权的制约力度。限制审判权、扩大当事人诉权的客观要求，就是法官和当事人以庭审为中心共同完成类推适用，让当事人主导法律发现的程序和结果，法官不得主动适用当事人在诉讼主张中未涉及的法律规范，不得将庭审中未涉及的法律规范作为裁判的依据，当事人有权在各阶段诉讼程序中阐明己方的类推适用主张，法官应在庭审中充分释明并听取当事人对相类似的其他法律规范的意见。因此，类推适用应当是在各方当事人充分参与的条件下完成的，为保证类推适用符合诉讼规律和审判规律，类推适用的结果、过程和理由应当向当事人和社会公开，以增强裁判结果和类推适用的公信力和可接受性。
（四）上级法院的审级监督对类推适用的规制
世界上的法治国家，均存在上级法院基于审判监督权对下级法院审判质量与裁判结果的监督与规制。在我国现行的审判体制下，二审程序和再审程序是上级法院监督下级法院审判工作的基本途径，其实质就是上级法院通过审理二审案件和再审案件，实现对下级法院审判质量与裁判结果的监督。上级法院通过作出撤销判决、发回重审或直接改判的裁判方式，对下级法院的裁判结果给予否定性评价，所以下级法院在作出裁判结果时，需要考虑上级法院的意见或看法，以求规避案件被发回重审、改判的风险。建议发展和完善上级法院对类推适用的审级监督制度，引导下级法院的法官在审级监督下合法、合理裁判，强化对类推适用条件的严格遵守，并有条件地推行案例指导制度以及类推适用案件层级报告制度，从而有效实现对类推适用的规范、制约。
（五）裁判文书的说理要求与法律论证的规制
裁判文书的说理和法律论证是正当程序原则的客观要求，也是法官在裁判案件时内心确信和自由心证过程的反映。裁判文书是否客观公正地适用法律，事实、证据的认定是否充分，法律的类推适用是否公正、合理等有关案件的程序和实体问题，法官都应当在裁判文书中论述清楚。法官还需要明确告诉当事人胜诉或败诉是否基于法律的类推适用，法律的类推适用如何适用于争议事实，是否遵循先例等。加强裁判文书的说理和法律论证，一方面可以使当事人明晰法官对法律、证据及经验法则的评价，从而更好地行使上诉权或其他法律救济权，另一方面也有助于上级法院对类推适用的监督和制约，从而防止法官在类推适用范围内的恣意和专横。因此，裁判文书按照要求进行充分的说理与法律论证，可以有效实现对类推适用的有效制约、监督。
（六）加强对类推适用的法官培训工作，提高司法人员的法律素养
法官培训是审判人才工作的基础和重要组成部分，随着法官队伍“职业化、正规化、专业化”建设的有序推进，法官培训工作在促进司法公正方面的重要性进一步凸显。通过培训手段教导法官遵循诉讼规律、行政审判工作规律和法官成长规律，对法官进行系统整合涉及类推适用的各项法律、司法解释的培训工作，特别是对有关类推适用的经典性案例和指导性案例的学习、培训，可以全面提高司法人员尤其是法官的法律素养，帮助行政法官深入了解类推适用的意义与作用，进而防止法官行使自由裁量权时的恣意、专横，促使法官作出裁判结果时更加谨慎。因此，加强对类推适用的法官培训工作，提高司法人员的法律素养，才能为类推适用提供合格的人力资源和智力保障，从而在根本上实现对行政法领域类推适用的规范、制约。
五、结语
行政法所调整的行政关系过于广泛且多种多样，很难以统一的法律规范加以调整。由于行政法有其自身难以克服的缺陷与局限，其外延与内涵均无法避免法律漏洞的存在。类推适用是法律漏洞填补的基本方法之一，其作用是弥补法律缺陷，使行政法律规范未规定的事实与行为有法可依。类推适用在行政审判中有其必要性和可行性，类推适用的目的实质上是保证行政争议处理的实体公正，实质性化解行政争议。法律保留原则并未全面排斥行政审判领域的类推适用，法官不得拒绝审判原则更是要求行政审判领域进行类推适用。行政审判领域类推适用的范围受法律保留原则的拘束，在行政审判领域允许类推适用的范围内，类推适用应符合特定条件才可适用，并应从实体上和程序上予以规范和制约，以防止类推适用的滥用、失范。
（作者单位：海南省第二中级人民法院）
[1] 周公法：《职工死亡后其旁系近亲属可申请工伤认定——聊城中院判决李绍兰诉聊城市劳动和社会保障局工伤认定行政复议案》，载《人民法院报》（案例指导周刊）2005年10月18日C2 版。
[2] 徐军、江厚良：《论行政法上的类推适用：以类推适用民法规范为中心》，载《全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集》2011年版，第4～5页。
[3] 林腾鹞：《行政法总论》，三民书局出版社2000年版，第79页。
[4] 屈茂辉：《类推适用的私法价值与司法运用》，载《法学研究》第1期。
[5] 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，台湾大学出版社1993年版，第350页。
[6] 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，台湾大学出版社1993年版，第343页。
[7] ［德］卡尔·恩吉施：《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004年版，第71页。
[8] ［美］凯斯·R.孙斯坦：《法律推理与政治冲突》，金朝武等译，法律出版社2004年版，第125页。
[9] 周少华：《“类推”与刑法之“禁止类推”原则——一个方法论上的阐释》，载《法学研究》2004年第5期。
[10] ［美］凯斯·R.孙斯坦：《法律推理与政治冲突》，金朝武等译，法律出版社2004年版，第137页。