工伤认定职权分配模式的重塑
——以工伤认定职权分配现状为出发点
柳雨青 熊娇娇
【摘要】《工伤保险条例》实施以来，工伤保险基金向省级统筹的趋势逐步推进，在此工伤认定职权变革进程中，将省级社保部门进行认定的事项交由地级市社保部门办理已成为立法上所允许的政策 “选项”，但就地级市工伤认定事权是否允许交由县级社保部门行使并无法律法规明确规定。“法无授权即禁止”，因此有观点认为不能将地市级工伤认定事权进行“下放”。然而，在目前社会制约条件下，不少地市出于自身各种情况的考虑而采取了一种非常实用的手段，即通过行政委托或行政授权的权限配置模式交由县级社保部门行使工伤认定职权，从而导致在实际行政执法过程中，出现了运行的困惑与衍生理解上的偏差。本文抽取省与市之间、市与县之间将自身工伤认定有关事项“交由下级社保部门办理”的共性，以市、县之间工伤认定职权分配模式为视角展开探讨。通过对行政委托、行政授权两种职权配置工具的利弊分析，提出以多阶段行政行为工具构建工伤认定职权分配新模式：由所在地县区级人社部门具体承办，在其参与调查后形成建设性结论意见向统筹市一级人社部门报送，由市一级人社部门核准后，以市一级人社部门的名义向申请人作出工伤认定决定（或是不予认定工伤决定）。
【关键词】工伤认定 职权分配 多阶段行政行为
一、引言
根据《工伤保险条例》有关规定，工伤认定职权由统筹地区社会保险行政部门行使。该规定即将何层级的社会保险行政部门享有工伤认定权限与工伤保险基金统筹层次直接挂钩。1996年国家建立企业职工工伤保险制度时，囿于当时经济社会发展水平，工伤保险基金实行的是县级统筹，即县级以上社会保险基金经办机构负责工伤保险基金的筹集、管理和待遇支付。相应地，彼时工伤认定权限机关为“当地劳动行政部门”。2004年国家出台统一的工伤保险条例时，工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。据此，工伤保险基金形成“市级统筹+县级统筹”的并存局面，工伤认定权限也由地市级社保部门和县级社保部门分享。至2010年工伤保险条例修订前夕，“由于多种原因，目前仍有相当一部分地区工伤保险实行县级统筹”[1]。
即使在工伤保险条例修订的过程中，立法者似乎也未追求改变既有的工伤保险基金统筹层次，市、县两级社保部门在各自行政区域内行使工伤认定职权之局面仍得到延续。这一点可从2009年7月24日国务院公布的《关于修改〈工伤保险条例〉的决定（征求意见稿）》中看出端倪，该征求意见稿并未就提高工伤保险基金统筹层次作出安排，但2010年修订《工伤保险条例》之时，国家决定工伤保险基金逐步实现省级统筹。而根据《人力资源和社会保障部、财政部关于工伤保险基金省级统筹的指导意见》，省级统筹包括省级统收统支，也包括建立省级调剂金。换言之，在省级统筹模式下，仍允许各地市留有工伤保险基金。目前，全国大部分地区实现了工伤保险基金市级统筹，而北京、天津、上海、重庆、河北、贵州、西藏等省（自治区、直辖市）属于统收统支管理方式，甘肃、海南、安徽、宁夏、江西等省（自治区）则建立了省级调剂金。
工伤保险基金实现省级统筹后，如工伤认定职权全部集中至省级社保部门，由省级社保部门经办全省所有的工伤认定案件，对于一省幅员之广阔、情况之复杂、行政资源之有限，其实践可行性几乎为零。据此，《工伤保险条例》规定将省级社保部门进行认定的事项交由至地级市社保部门办理几乎成为唯一的“选项”。但是，从该项规定表述看，将该事项交由下级办理似乎与职权“下放”仍不能等同而论。在工伤保险基金实现省级统筹的情况下，地市级社保部门办理工伤认定事项完毕后，是直接以自己的名义对外作出行政决定，还是经批准后以自己的名义作出决定，抑或报由省级社保部门作出决定，条例并未明确，在执行中仍有可能衍生出诸多理解。何况，有些地方工伤保险基金仍然是市级统筹，严格意义下建立了省级调剂金的省份工伤保险基金仍应归入市级统筹范围。市级社保部门承担全市工伤认定职能亦同样存在行政资源有限等一些市级困扰，在市与县之间仍有“市级社保部门进行认定的事项交由县级市社保部门办理”的需求。在此，本文抽取省与市之间、市与县之间将自身工伤认定有关事项“交由下级社保部门办理”的共性，以市、县之间工伤认定职权分配模式为视角展开探讨。
二、工伤认定职权分配模式的现状分析
笔者登录所在单位“法信”搜索平台，检索各省、市、自治区及有关城市出台的有关法规、规章、规范性文件，从中选择2010年以后出台的相关法律及文件30篇，以概览当前我国工伤认定职权分配模式的现状（见表1）。
表1 我国工伤认定职权分配模式现状表
续表
续表
上表以部分地区出台的有关法规、规章、规范性文件为蓝本，仅代表所涉省份、地市工伤认定职权分配模式现状的一般性描述。所涉地区通过直接授权、明示委托等多种分配模式重置工伤认定职权，呈现多种表现形式。
（一）以直辖市为代表的工伤认定职权分配模式
直辖市因其行政职权层级划分的特殊性、所辖地区相对集中等特征，在统筹过程中受到客观实际操作的影响较小，已经基本实现设区市一级的工伤认定事权统筹。北京、上海分别出台《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》《上海市工伤保险实施办法》等规章文件规范工伤认定行政程序，将工伤认定职权部门设定为区、县社保部门（直辖市所辖区、县行政级别为设区市一级），与《工伤保险条例》第十七条关于工伤认定办理部门统筹的规定一致。
（二）其他省份形式不一的工伤认定职权分配模式
为进一步加快工伤保险事业区域统筹的发展，各省社会保险行政部门对重新配置三级工伤认定职权范围进行积极探索，采取不同形式的工伤认定职权分配模式。
1.未就工伤认定职权分配模式作实质更改
部分省份因人员配置等客观因素并未对原来的工伤认定职权分配体制进行大的变革，仍然在现行法规、规章中规定社会保险部门作为认定机关负责本行政区域内工伤认定工作，未对统筹政策进行明确阐述。
2.概况性规定
从列表分析可以看出，大部分省份沿用了《工伤保险条例》及《人力资源和社会保障部关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》等人社部相关文件的表述，将认定机关概括界定为统筹地区所在地社保部门，未对统筹层级、统筹方式等具体职权配置模式进行规定。一方面，为工伤认定统筹政策设计留有空间，待各地结合自身实际进一步探索创新，但另一方面，因为缺乏统一的方针导向，易造成工伤认定职权配置的混乱，不利于工伤保险省级统筹的推进，对政策稳定可行性产生潜在影响。
3.直接授权
贵州、江苏等省份通过地方性法规、规章等地方立法的方式授权市、州人民政府社保部门或设区市人民政府确定的社会保险行政部门作出工伤认定决定，通过立法形式直接对三级工伤认定职权重新配置。在职权配置统筹的基础上，将原来的县、市、省分级分别认定事权变为市一级社会保险行政机关作为工伤法律关系中的责任主体。
4.明示委托
部分省份人社部门在规章文件中允许将“上收”的工伤认定事权委托县级人社部门行政主体以委托人的名义代行工伤认定事务，其行为效果归属于委托人。例如，《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》规定可以委托县级社保部门承担具体工作；《新疆维吾尔自治区实施〈工伤保险条例〉办法》允许统筹的州、市级人社部门委托有条件的县（市）社保部门承担有关工作。
（三）部分设区市对工伤认定职权分配模式的探索
对于规定统筹地区所在地社保部门进行工伤认定但标准并不明确的，部分设区市自行出台规范性文件明确工伤认定的责任主体。例如，抚州市2015年出台《抚州市工伤保险实施办法》，依据该办法第三条、第九条的规定，市人力资源和社会保障行政部门负责全市的工伤保险工作，县（区）人力资源和社会保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作；《广州市人力资源和社会保障局关于实行广州市工伤认定业务属地管理的通知》明确规定以各区（县级市）社保部门作为工伤认定主体。
三、对现行工伤认定职权配置行政法上的分析
应对工伤认定事权的“上收”与执法现实困境之间产生的冲突，势必面临三级人社部门工伤认定执法权限的重新分配问题。那么，通过何种途径、运行何种模式将执法权限合理分配，才能达到行政法治效果与社会管理效果的有效统一？如上文所述，部分省市对工伤认定职权分配重置的创新，围绕行政授权、行政委托两种权限配置模式展开，两种模式均是就工伤认定事权统筹管理的再次配置。但是在实际执法行政运用过程中，两种配置模式也出现了运行的困惑与衍生理解上的偏差。
（一）行政授权
1.工伤认定职权分配的行政授权模式
行政授权即国家通过法律、法规赋予某个社会组织以某些行政职权的活动。行政授权规定实际上是权限的再次分配，行政机关作为行政职权的承受者，其自身显然无权也不能擅自将职权授出。一个真正能够成立的、合法的授权，一般必须有法律规范（法律、法规、规章等）的规定，但这不是授权能否成立的本质要件，最本质的要件是：授权法律规范必须是合法的、有权的。统筹地区一级人社部门通过授权形式将工伤认定职能全部交给下级人社部门，此时的工伤认定职权由被授权行政机关完全行使，并对外发生法律效力。被授权行政机关是工伤认定行政案件中的独立诉讼主体，承担相应的法律责任。在行政授权模式下的职权分配，行为主体和责任主体明确统一，既有利于统筹管理下工伤认定行政事权的明确划分，也使得在工伤认定法律关系中被告角色相对稳定，便于当事人维护自身合法权益。
2.行政授权模式存在的问题
由于行政授权要求国家以法律、法规赋予，所以这种模式运行难度大，且不利于政策灵活变化。目前，我国有权确定职权范围的主要是全国人大及国务院，两者通过法律和行政法规对行政权力的行使作出规定，虽然规章（甚至规章以下规范性文件）同样可以规定行政授权，但仅以规章有权设定的行政职权为限。
且如前文所述，法律授权是对行政职能的再次分配。工伤保险区域统筹的目的在于进一步统筹区域内工伤保险职权，是工伤保险事权的“上收”，但是法律授权将工伤保险职能再次“下放”，与工伤保险区域统筹的改革目标相矛盾。对原有的工伤认定职能改革变化不突出，对工伤保险事业统筹发展的建设意义不大。
（二）行政委托
1.工伤认定职权分配的行政委托模式
行政委托是出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织及个人（被委托人）以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度，其带有行政合同的性质， 是一种外部行政行为。统筹地区一级人社部门将归属于其本身的工伤认定职能委托给被委托机关行使，被委托机关必须依照委托的范围以委托机关的名义对外作出行政行为，不具备主体性。
2.行政委托模式存在的问题
为了及时有效地为行政相对人提供救济，我国《行政诉讼法》第二十六条第五款明确规定，行政诉讼中，行政相对人以委托主体作为被告，体现行政便宜主义。根据上诉规定，统筹地区社会保险行政部门作为委托主体，在工伤认定过程中发生的行政诉讼应当由委托人承担责任，作为诉讼的适格被告。但在本院审理的一起工伤认定行政案件中，面临在以行政委托作为职权分配模式情形下，法院却产生如何界定行政诉讼适格被告的困惑。
案例：X学校教师李某向J县人社局申请工伤认定，J县人社局作出李某符合工伤情形的工伤认定决定书，并加盖“J县人社局工伤认定专用章”。X学校就李某的工伤认定书向J县法院起诉。J县法院认为市人社局已通过向各县、区（开发区、新区）人社局下发《关于进一步委托县区做好工伤认定工作的通知》的形式，将市人社部门的工伤认定决定权委托给县（区）人社部门，因此，J县人社局作为工伤认定确认主体不妥，J县人社局随后撤销了该工伤认定决定书，不再对李某申请工伤认定一事作出回应。李某不服，就J县人社局撤销其工伤认定书的行为向J县法院起诉，一审J县法院以被告不适格为由驳回李某的起诉，在本院二审审理过程中针对受委托主体即J县人社局是否为本案适格被告产生不同意见。
根据委托的归责理论，受委托主体是委托行政主体的代理人，在实施行政行为时，受委托主体代表委托行政主体，以委托行政主体的名义行使权力，其违法行为所引发的外部法律责任也由委托行政主体承担。受委托主体在其代理权限的范围内，依照委托行政主体期望达到的行政目的做出法律行为，其法律行为的效果归属于行政委托主体。因此，只能以委托机关作为本案的适格被告。但是在本案二审过程中，法院并未简单地以委托主体承担责任的理论进行审理，J县人社局是受理原告李某工伤认定申请的直接行为主体，在其受委托的行政职权范围内，其有权依法履行工伤认定的职责。市人社局作为统筹地区社会保险行政部门，将J县范围内的工伤认定的行政职权委托给J县人社局行使。如果受委托的主体在其应当作为的权限范围内不作为，产生行政行为事实上的终止效果，则必然影响到相对人的实体权益，构成独立的不作为情形，其法律责任属于受委托主体。受委托主体作为实际的行政职权行使主体，必须受到行政法律责任的约束，并不能因其不具备职权资格而忽视其应承担的行政法律责任。本案确定受托主体为适格被告，对于受托主体来说， 依靠委托“面纱” 来规避法律已无可能， 只有严格依法行政， 才能避免自己承担不利后果。因此，在工伤认定案件当中，具体实施工伤认定行为的社会保险行政部门，作为受托人不实施工伤认定行为，对行政相对人的权利产生影响的，该社会保险行政部门应当为适格被告。
相关制度予以明确的只是被委托主体在权力界限内以委托主体的名义行使职权时的责任问题，对于被委托主体的其他大量存在的不合法行政活动并没有予以明确规定。受委托主体作为实际的行政职权行使主体，必须受到行政法律责任的约束，并不能因其不具备职权资格而忽视其应承担的行政法律责任。
除此之外，工伤保险正在逐步推进区域统筹，依照行政委托的诉讼原则，诉讼过程中或将所有的应诉责任集中至统筹地区社会保险行政部门，这无疑将对统筹地区人社部门产生巨大的应诉压力。且客观来讲，具体实施工伤认定的行政行为大多数是由受委托的县级社会保险行政部门完成，由统筹区域人社部门应诉不仅增加中间环节， 也不利于纠纷得以及时解决。
四、基于现状适用职权配置新工具的思考
随着工伤保险事业统筹发展，立法对工伤认定职权分配却没有与时俱进地“统筹”发展。究竟适宜采用何种适用模式，归根结底在于哪种模式更能契合统筹发展与权益救济的统一。应当突破现行职权配置思考，通过行政法律关系新角度来构建工伤认定事权配置的新模式。
（一）多阶段行政行为概述
多阶段行政行为是指行政机关作出行政行为，需要有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可以是平行关系，也可以是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效。一般情况下，在存在复数行政行为的情况下，以最终对外发生法律效力的行为作为成熟性行为，对行政相对人的具体法益产生实质性影响，其他阶段的行政行为属于行政机关之间的内部程序。
（二）以多阶段行政行为工具构建新模式的理由
1.立法目的、工伤统筹政策的要求
从行政诉讼法的立法看，行政诉讼制度的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。多阶段行为模式在多个阶段充分给予当事人救济权利，同时促进各级社会保险行政部门依法行政。从多阶段行政行为模式角度设计新模式符合工伤保险逐级统筹的发展趋势与政策方向，将工伤案件认定的事权集中至统筹地区人社部门。
2.工伤认定行政机关执法的需求
为应对统筹层次低、基金规模小、化解风险能力差的问题，人社部门实施工伤认定统筹管理。但是在工伤认定实际处理过程中因受申请对象、调查询问等客观因素的影响，具体实施工伤认定的行政行为大多数仍然需要由县级社会保险行政部门完成，这与逐级统筹管理产生矛盾。通过上下级行政机关共同参与完成，形成最终工伤认定结论性判断的多阶段行政行为可以契合政策精神，也可以缓解统筹一级人社部门的人力、物力方面甚至工伤案件审理应诉的压力。
3.法院审理的需要
工伤认定行政诉讼案件中，关于行政诉讼被告资格的争议日益显现冲突，法官在裁判作出时规则机制的匮乏，法官自身的知识素养及对工伤保险统筹区域被告认定的主观认识不统一，均有可能导致司法在相关判断标准认定上出现一定偏差，进而影响人民法院裁判尺度的统一和司法公信力的树立。多阶段行为模式更符合工伤保险区域统筹的需要，能调动各级工伤保险部门的工作能动性，自觉履职，同时能更好兼顾维护个案平衡问题。
4.行政相对人权益保护的需求
统筹区各地市改革方式多样，法定职责不明，统筹区人社部门是否通过法律意义上的授权、委托或其他方式让下级人社部门负责或参与办理具体工伤认定业务，界定不清，有待审查。同时，囿于行政相对人自身法律知识的不足，其一旦认为自身合法权益受到损害时，难以判断该起诉谁，也易造成上下两级人社部门互相推诿，不利于行政相对人权益的保护。
以从中国裁判文书网选取的工伤认定行政案件为样本，当事人对被告资格认定态度统计数据反映：43%的行政相对人以实际侵害其权益的行政主体为被告；19%的行政相对人以委托或授权的行政主体为被告；24%的行政相对人以受委托或受授权的实际实施被诉行政行为的行政主体为被告；14%的行政相对人对于被告资格认定表示无所谓，认为其起诉谁，谁就是被告。
行政诉讼案件行政相对人对被告资格判断是存在疑惑的，同时大多数行政相对人往往以“谁侵害，我告谁”，即行政机关的行政行为是否损害自身权益为最直观的判断标准。这在一定程度上反映了行政相对人对工伤认定权益保护的诉讼需求，也侧面反映了工伤认定职权配置新模式的现实需求。只有构建工伤认定职权配置新模式，充分给予行政相对人合法的救济权利，保障他们的合法权益，同时监督行政机关依法行政，才能促进社会的良性发展。
五、构建工伤认定职权配置新模式
法律是化解社会矛盾的缓冲带，司法是促进社会进步的风向标。纷繁复杂的世界，任何一种模式都或多或少存在缺陷，难以完美契合发展现状。但为满足统筹发展与立法目的的需求，以多阶段行政行为来构建工伤认定权限配置的模式尤为必要。工伤认定职权配置新模式为：工伤认定行为由上下级行政机关共同参与完成，形成最终工伤认定结论性判断的多阶段行政行为。由所在地县区级人社部门具体承办，在其参与调查后形成建设性结论意见向市一级人社部门报送，由市一级人社部门核准后，以市一级人社部门的名义向申请人作出工伤认定决定（或是不予认定工伤决定）。
多阶段行政行为是由具有前后关系的分阶段行为构成，需要由其他行政机关参与表达意见，同意或者核准方能作成的行政行为。因此，原则上前阶段行为只向后阶段行为机关作出，不具有外部效力，因此行政相对人只能针对最后的“成熟”行政行为提起诉讼。但是，在例外情形中，根据最高人民法院公布的典型案例（22号），多阶段行政行为中的前阶段行为也具有可诉性，可诉的基础必须符合两个要件，即外部效力和行为效果。外部效力是行政法权利义务的基本要素，如果一个行为不对外发生效力，就不可能影响到某一项具体的法律权益，改变某一种法律权利义务关系，也就不存在行政诉讼应当介入保护的理由。除此外部效力外，前阶段行为是否可诉，则仍需确定该行为是否符合《行政诉讼法》有关受案范围的规定，明确该行为是否对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响，也就是所谓的行为效果。在同时具备外部效力和行为效果的要件下，多阶段行政行为中的前阶段行为即具有可诉性。
县一级人社部门的初审调查阶段形成的行政行为在正常情况下并不对外发生法律效力。但是如果在具体承办中发生对外表示的意义，应当认定该行为属于独立且确定的机关意思，从而产生外部效力。且如果该行为在整体或者特定事项上对行政相对人权利义务的影响产生了确定性，那么承办过程中的前程序行为造成了阻却行政相对人权益的实质效果，进而构成独立的可诉行政行为，此时具体承办的区县级人社部门形成的行为也应当作为可诉行为。
以上述李某诉J县人社局工伤行政确认一案为例，如图1，原则上，市人社局承担对外的法律责任，有利于工伤保险市级统筹地区的发展趋势，也能发挥上级的监督管理作用。同时，如图2，例外情形下，如案例中的J县（区）人社局不作为，损害行政相对人的合法权益时，则该局为被告。多阶段行为模式更大程度地赋予了行政相对人救济保护权，同时有效地制约和监督了行政机关的权利，促进他们在各自的权限范围内互相履职，否则将承担法律后果。
图1 市人社局作为被告（原则）时的诉讼关系图
图2 县（区）人社局作为被告（例外）时的诉讼关系图
当然，多阶段行政行为需要依照成熟性标准来区分前阶段行为与后阶段行为，前阶段行政行为的可诉性认定标准也相对抽象。行政机关难以区分何种行为属于前阶段行为、何种行为属于后阶段行为。如果市、县（区）两级工伤保险机构职责划分不明确，不仅易造成两级工伤保险机构行政机关的职权交叉重叠、管理混乱，也容易导致前后程序性行为归责不明确，造成应诉主体的混乱。新模式下的工伤认定行政行为由具体实施县区级社会保险行政部门与市一级社会保险行政部门前后关系的多阶段行为共同完成，需要建立健全上下联动、紧密衔接的工伤认定业务管理制度。规范明确劳动保障行政部门的职责分工，应当出台有关省、市、县区各级统筹的具体政策，明确哪些方面是必须统一的，哪些方面可以灵活决定，并强调在实现省、市级统筹后，县（区、市）基层劳动保障行政部门对本地工伤保险具体认定工作仍负有责任，在相应权限范围内需承担相对应的职责义务。建立健全业务管理制度包括为适应社会保险事业发展的需要，提高各级劳动保障行政部门的管理水平和队伍的政治、业务素质。
（作者单位：江西省南昌铁路运输中级法院）
[1] 见《人力资源和社会保障部关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》（人社部发〔2010〕20号）。