四、全面铺开选举工作和中发〔1981〕35号文件的发出

从1980年8月开始，全国县级直接选举工作即在各地分期分批地全面展开。截至1980年12月底的统计，在全国2757个选举单位中，已有1947个单位选出了人民代表，其中有1319个单位召开了人民代表大会；有355个单位正在进行选举工作，其余455个单位的选举工作在1981年继续进行。这主要是河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、河南、云南、西藏、甘肃、新疆十省、自治区。

由于这是“文化大革命”以后的第一次全面的直接选举，同时又正值国家在各方面的拨乱反正，林彪、“四人帮”反革命集团的遗毒还比较深，派性干扰也比较大，因此，这次选举进行得并不十分顺利，其间也发生了一些比较大的问题。但这些问题在党中央、国务院的领导下，在程子华的直接工作和各级领导的重视下，都得到了比较好的解决，排除了出现的各种干扰，保证了选举工作的正常开展和顺利进行。作为全国选举工作办公室宣传组负责人，据我所知，这次选举中遇到的比较大的问题是一些高校出现的竞选，这其中比较典型的是某师范学院发生的学生竞选人民代表的问题。其基本特点是通过大字报、竞选演说、答辩会、串联、游说等形式，宣传自己和自己所持的观点，在一段时间内实际上恢复了“四大”，把“西单墙”搬到了校内。对于出现这种情况的地方，各地党政和学校领导都给予了疏导，使之未能形成气候，也未影响选举工作的正常开展。

鉴于在1980年下半年的县级直接选举中出现了竞选的情况，因此，1981年3月2日在五届全国人大常委会第十七次会议上，经向中央书记处请示，程子华在作《关于全国县级直接选举工作的总结报告》时，就如何在选举中发挥社会主义民主的问题发表了下述重要讲话。他说：

我们的国家是无产阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政即无产阶级专政的社会主义国家，不是资本主义国家。

资产阶级民主实际上不过是少数人的民主，对多数人来说是虚伪的。资本主义国家的选举，一般都是由资本家作后盾，由金钱决定的。而对大多数劳动人民则采取各种各样的限制。有的国家规定，竞选人要交一定数量的保证金，选票不到一定数量，保证金就要没收。一些资产阶级的候选人在竞选时，往往吹得天花乱坠，信口许愿，当选以后，往往并不照办。正如列宁所说的那样，资产阶级的选举，只不过是“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民”。

社会主义民主，是广大人民真正行使当家作主、管理国家的权利。我们的选举，是真正的人民大众的民主选举，代表候选人是经过群众路线推荐的，任何选民只要有一人提议、三人附议就可以作为候选人，共产党和各民主党派、人民团体也可以提候选人，经过几上几下的民主协商，花中选花，确定出正式代表候选人，用差额和无记名投票办法，选出多数选民所信任的代表。在县级人民代表大会，经过代表充分民主协商，用差额和无记名投票选举，产生人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的领导人。

在这次选举中，有一些人搞无政府主义、极端个人主义，不要党的领导，不遵守社会主义法制，反对四项基本原则，破坏安定团结，唯恐天下不乱。这是违反宪法违反九亿多人民的根本利益的。邓小平指出，“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主”。

在全国第一届县级直接选举工作即将结束之际，程子华指示并经党中央批准，于1981年7月召开了全国县级直接选举工作总结会议。各省、自治区、直辖市的领导同志出席了会议，对这届选举工作进行了认真总结。1981年9月3日，全国人大常委会第二十次会议在北京召开，专门安排听取了程子华《关于全国县级直接选举工作的总结报告》。程子华在报告中对全国县级直接选举工作进行了全面总结。他从六个方面对这届选举取得的成果进行了概括：

（1）选出了群众信任的县级人民代表和比较好的领导班子，加强了政权建设。根据1925个县级单位的统计，总人口数为7.4亿多，共选出人民代表59.5万多人，平均1249人选1名代表。代表中的工人占10.56%，农民占47.61%，干部占25.53%，知识分子占8.44%，军人、爱国人士、归侨等占7.86%。代表中妇女占21.89%，不是共产党员的代表占33.15%。共选出县级领导班子成员4.49余万人，其中大专毕业的占14.66%，妇女占14.19%，不是共产党员的干部和群众占20.13%，平均年龄比原来一般都降低了3～4岁。

（2）广大干部和群众受到了一次社会主义民主和社会主义法制教育，增强了当家作主的责任感。根据1925个县级单位的统计，共登记选民4.15亿多人，参加投票的选民4.088亿人，占选民总数的96.56%，这样高的参选率是前所未有的。

（3）广大干部受到了一次群众性的考核，民主作风和干群关系有所改进。

（4）改善和发展了社会主义的民族关系，加强了民族团结。全国实行民族区域自治的地区，选出的少数民族的代表都高于本民族在其境内所占总人口的比例。

（5）巩固和扩大了爱国统一战线，各方面有代表性的人物被选为人民代表或县级政权领导班子的成员。据1925个县级单位的统计，被选进领导班子的有2326人，占总数的5.17%。

（6）不少地方结合选民登记，还平反了一些冤假错案。同时对改造好的地主、富农分子依法改变了成分；对其他被剥夺了政治权利的人进行了评审，该摘帽子的摘了帽子，使他们得到了选举权利。这样，就使被剥夺政治权利的人数大大减少。党的政策的进一步落实，调动了他们的积极性，发展了安定团结的政治局面。

在肯定成绩的同时，程子华还对选举中的问题进行了总结。他指出的主要问题是：有的单位领导缺乏民主作风和法制观念，做了一些违反《选举法》的事情；有的地方在选举领导班子正职的时候，强调“情况特殊”，或以“协商一致”为名，搞等额选举，或者搞陪衬式的差额选举；有的地方在选出的人民代表中，出现了共产党员过多、非党群众过少，男的过多、女的过少，干部过多、群众过少的现象；在县级人民政府领导班子中，妇女和非党干部过少；有些地方为了多选干部当代表，把县直机关选区划得过小，几十个选民甚至几个选民就选出一名代表；有些地区选出代表以后，几个月、半年甚至一年不能召开代表大会；有的地方在选举以后不久，有的当选干部被调动了工作，群众很有意见。程子华还对以后的选举工作提出了几条建议和意见，特别是提出这届县级人民代表大会的任期，建议全国统一从1981年算起。

全国第一届县级直接选举工作结束之后，在程子华的直接领导下，民政部党组向中央起草了《关于全国县级直接选举工作中的几个问题的请示报告》。1981年9月5日，党中央以中发〔1981〕35号文件的形式转发了这个报告。民政部党组在报告中提出了三个问题：一是关于干部管理与民主选举的关系问题。建议以后领导班子的候选人名单，应按差额上报和审批。如果上级党委预批的名单与选举结果不一致时，应以选举结果为准。今后上级党委应及时审批领导班子的候选人名单，以便按期召开人民代表大会。二是关于代表构成的各种比例问题。建议共产党员在代表中所占的比例，以不超过50%为宜；妇女在代表中所占的比例应不低于20%；爱国民主人士、少数民族上层人士、宗教界人士、归国华侨较多的地方，应有他们适当数量的代表。在县级人大常委会中，非党人士一般应占1/3左右，妇女应当不少于1/5。在县级人民政府领导班子中，至少要有一名妇女和非党干部。三是关于选举的日常工作如何管理的问题。建议人大常委会管方针、政策，日常工作由民政部门负责。为了做好这项工作，需要在全国总编制中调剂一部分名额给各级民政部门。党中央在批转民政部党组的报告中指出，中央同意民政部党组《关于全国县级直接选举工作中的几个问题的请示报告》，希望各级党委在今后的选举工作中，要切实加强领导，尊重选民和代表的民主权利，按照《地方组织法》和《选举法》的规定，认真解决好选举工作中的问题，把选举工作搞得更好。