三、1980年上半年的试点和中发〔1980〕60号文件的发出

中发〔1980〕7号文件发出以后，各省、自治区、直辖市党委、政府对县级选举工作十分重视，很快都建立了选举委员会，并设立了日常办事机构——选举办公室，并且选择一两个县继续进行试点，有的省的地区一级也都选择了一个县进行直接选举的试点。继1979年下半年全国66个县级单位试点以后，1980年上半年全国又有460个县级单位进行了直接选举的试点。其中上海、天津在全市全面铺开此项工作。

为了指导好全国县级直接选举工作，1980年4月，中央决定设立全国县级直接选举工作办公室。4月14日，全国人大常委会办公厅发出设立全国县级直接选举工作办公室的通知。通知说，经中央书记处批准，在全国人大常委会下设立全国县级直接选举工作办公室。办公室主任由民政部部长程子华担任，副主任由全国人大常委会副秘书长邢亦民、民政部副部长史怀璧（1980年9月由李金德副部长接任）担任。办公室下设秘书组、宣传组、政策研究组。我当时在宣传组工作，并担任负责人。办公室的任务是：（1）了解全国县级直接选举工作的情况和问题，及时向领导报告；（2）对各省、自治区、直辖市在选举工作中提出的政策性问题进行研究，提出处理意见，报领导审批；（3）进行调查研究，积累资料，组织交流选举工作经验和宣传报道；（4）研究解决选举中的其他问题。当时，全国县级直接选举工作办公室设在北京西城区西黄城根北街2号。李金德副部长直接负责办公室的日常工作，民政部民政司李宪周司长和民政司的一部分同志全力以赴投入工作。同时，选举工作办公室还从中宣部、中组部、全国总工会、全国妇联、新华社、中国社科院法学研究所、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等单位抽调了一些同志参加办公室的工作。程子华每天上午在选举工作办公室工作，下午在民政部工作。

由于中央决定，1980年上半年仍然在全国进行县级直接选举工作的试点，因此，程子华特别重视这次选举的试点工作。1980年上半年，民政部党组决定派出六个工作组到六个省市指导选举工作。分别是：程子华带领工作组到上海市静安区，刘景范带领工作组到陕西省临潼县，张邦英带领工作组到甘肃省天水县，袁血卒带领工作组到广东省番禺县，张凯带领工作组到河北省武安县，熊天荆带领工作组到黑龙江省大庆市。这六个工作组大致都在每个省工作了两个月左右的时间，并写了选举工作调查报告。这六个工作组反映的主要问题是：有些县级领导对选举工作不够重视，有些地方存在领导把持包办的情况，差额选举还有不少阻力，代表选出以后代表大会迟迟不能召开和县级人民代表大会代表比例失衡以及代表名额过多等问题，也有的地方存在人与户口不在一地而不能参加选举等情况等等。与此同时，选举工作办公室认真研究制定了《选举法实施通则（草案）》，对选举工作进行了认真宣传，编发了大量文件简报，指导地方选举工作的顺利开展。各省、自治区、直辖市选举工作办公室也注意和全国选举工作办公室交流沟通，反映和处理了不少情况和问题。

针对选举工作中存在的问题，程子华指示选举工作办公室，必须重视研究这些问题，并且抽出得力人员，负责代中央起草一份文件，以更好地指导全国全面铺开的县级直接选举工作。从1980年4月开始，在李宪周的直接领导下，选举工作办公室组成了一个三人文件起草小组，收集有关材料，并着手起草文件。与此同时，《选举法实施通则》也在起草之中，并且将草稿让各个工作组带到有关省市征求意见。程子华对起草中央文件工作非常重视。在整个文件起草过程中，他都认真听取汇报，并且及时作出指示。他说，这次起草的文件一定要和中央1980年年初发出的7号文件不同，那次发出的文件主要针对的是选举试点工作，这次起草的文件不仅要总结上半年的试点工作，而且要反映选举工作中出现的新情况和新问题，特别是要指导全国各地搞好全面铺开的选举工作，夺取选举工作的全面胜利。根据程子华的指示，文件起草组的同志首先拟订好写作提纲，然后一遍又一遍地起草和修改。前后起草的草稿有八九份，而每起草好一份文件，先在选举工作办公室内进行认真研究和讨论，到了第七稿以后提请民政部党组研究讨论，然后根据大家的意见再进行修改完善。1980年7月，民政部向党中央上报了《关于1980年上半年全国县级直接选举试点情况和下半年开展选举工作需要解决的几个问题的报告》。7月31日，中央以〔1980〕60号文件的形式转发了民政部党组的报告。民政部党组的报告共讲了十个问题：（1）进一步加强各级党委对选举工作的领导，是搞好选举工作的根本保证；（2）必须尊重选民权利，充分发扬民主；（3）必须依法实行差额选举；（4）县级人民代表大会代表名额不宜过多；（5）认真解决好各方面代表的比例；（6）妥善处理人与户口不在一地的公民的选举权问题；（7）正确处理好选举与生产的关系；（8）统筹兼顾，全面安排人民代表大会和党代会的选举工作；（9）充分发挥人民代表的作用；（10）认真做好宣传工作。

中央在批转民政部党组的报告中指出，1979年下半年和1980年上半年县级直接选举试点工作由于各级党委重视，总的来说，搞的是好的。同时，也积累了一些经验，为今后在全国分期分批地开展县级直接选举打下了较好的基础。但是，有些地方对选举工作仍不够重视，思想不够解放，不敢充分发扬民主，不尊重选民的权利，不依法办事。这些问题，必须引起各级党委的高度重视。从1980年下半年开始，全国县级直接选举将分期分批地开展。选举人大常委会和人民政府，这是我国人民政治生活中具有深远意义的一件大事。各级党委必须切实加强领导，统筹兼顾，合理安排，把县级直接选举搞好，以促进社会主义现代化建设的顺利进行。全国县级选举工作，争取在1980年冬天1981年春天基本完成。在领导班子没有调整好或有其他原因的地方，可在1981年完成，但不要拖到1982年。对选举工作中的主要情况和重大问题，望及时报告。

由于有了中央文件，多数省、市、区都制定了《选举法实施细则》，因此，后来民政部负责起草的《选举法实施通则》没有出台。

1980年上半年，选举试点工作结束之后，下半年选举工作即在全国全面铺开。8月3日，即在中发〔1980〕60号文件下发后的第三天，程子华即在中央人民广播电台发表了《县级直接选举的重要意义》的广播讲话，对在全国分期分批开展县级直接选举必须重视和注意的几个问题发表了意见。