二、1979年下半年的试点和中发〔1980〕7号文件的发出

五届全国人大二次会议以后，党中央对这次会议精神的贯彻落实非常重视。当时，华国锋把各省、自治区、直辖市的第一书记留下来，安排今后的工作，其中有一项就是县级直接选举。这在我国是第一次，没有经验。华国锋说，今年各省、自治区、直辖市都要搞一个典型经验，取得经验，明年各省、自治区、直辖市分批把县的直接选举搞完。

根据中央的安排部署和指示精神，程子华把进行全国第一届县级直接选举工作作为民政部的头等大事来抓。按照他的想法，一是由于“文化大革命”的影响，基层选举已经停顿了10多年，实施《选举法》又是一项新的工作，缺乏经验，因此，他首先重视的就是抓试点，取得经验以后再全面搞；二是代中央起草一份关于进行县级直接选举的文件，明确有关问题，真正把第一次县级直接选举工作搞好，搞成功；三是认真调查研究选举工作中碰到的新情况、新问题，明确提出解决问题的具体意见。

1979年8月22日，民政部党组就民政部关于参加县以下选举试点有关部署问题向彭真及中央政法小组和国务院写了报告。报告说，现在辽宁、贵州、陕西等省市已经确定了试点地区，拟订了选举试点工作计划，为了迎接1980年1月1日全面实施《选举法》，经党组研究，拟在1979年下半年内，认真抓一下县以下选举试点，总结经验。党组确定部里留陈光、张邦英、刘景范、李金德副部长负责日常工作以外，程子华部长和其他六位副部长分别带领工作组参加基层试点。这样，程子华带领工作组去了浙江桐乡县，王国权副部长去了辽宁北镇县，张凯副部长和熊天荆顾问去了湖南龙山县、岳阳和常德，史怀璧副部长去了北京东城区，卓雄副部长去了贵州安顺县，袁血卒副部长去了中南有关省。我当时刚到民政部，就被安排参加这项工作，跟随卓雄副部长到贵州参加基层试点工作。六个工作组都于8月20日以后分赴各地。

六个工作组到各地以后，都以学习的态度，积极参加和指导选举工作，并通过实践对选区划分、选民登记、代表候选人的提出、投票选举、召开人民代表大会应当如何做等问题进行了认真总结和研究，同时对选举工作中遇到的一些新问题进行认真探讨。程子华在浙江省桐乡县指导选举试点时，深入到村到户，向广大选民宣传《选举法》，同时对选民登记的有关问题和县委、县政府的同志进行认真探讨，确定凡是在桐乡县范围内居住的公民，不论有无正式户口，都可以在本人工作或居住的选区进行选民登记。对个别没有户口又来历不清的，则先取得户口所在地的证明，再进行登记。同时，对户口在人不在的，都逐个查对，及时通知外出人员办理选民登记。这样充分保障了有选举权和被选举权的选民参加选举活动。

这里还有一个重要情况就是，1979年8月下旬民政部党组确定进行选举试点工作以后，得到了彭真的重视和支持，他完全同意民政部党组的意见。为了更好地指导好选举试点工作，9月5日，民政部党组又给彭真和中央政法小组请示了关于《选举法》试点中的三个问题。一是关于选举县人民代表和选举公社（镇）人民代表可否同时进行的问题，程子华主张可以同时结合进行，但全国各地情况不一样，是否都同时进行，可不急于做统一规定，待试点取得经验后再统一考虑。二是关于到农村落户返回城市长期居住的知识青年，到农村落户的城市居民返回城里长期居住的，一方家住农村结婚进城的，长期借调的工作人员，没有户口的随军家属，长期在城里当保姆的，从外省流入某省的常住户并已参加当地生产没有上户口的，户口在北京人在外地工作的，长期在城里看病的，长期到城里探亲的十种人是否在当地参加选举的问题，民政部党组提出了明确的意见和建议，即前七种人可以进行登记，并在当地参加选举，但必须做好工作，把参加选举和户口问题区别开来，参加选举只是承认有选举权，不解决户口问题；后三种人也在当地参加选举。三是关于统计选民年龄以什么时间为界限的问题，民政部提出以当地选举日为标准，登记选民名单。

1979年11月，六个工作组陆续返回部里。在程子华的主持下，六个工作组对参加选举试点的情况进行了为期三天的汇报。与此同时，在机关主持工作的李金德副部长带领大家，根据六个试点工作组的汇报，代中央起草了关于县级直接选举工作的指示，代全国人大常委会起草了关于实施《选举法》若干问题的解释，同时还起草了《选举法》宣传材料。

在听取六个试点工作组的汇报以后，程子华根据各个试点工作组的汇报和试点省的要求，决定1979年12月在北京召开全国县级直接选举试点工作经验交流会议。我参与了这次会议的筹备工作。经过认真筹备，这次会议于12月23日在北京北纬饭店召开，各省、市、自治区领导、民政厅和选举试点县负责同志，以及中央有关部门的同志出席了会议。这次会议的主要议题是：交流县级直接选举工作经验；讨论修改代中央起草的关于县级直接选举工作的指示；讨论、修改代全国人大常委会起草的关于实施《选举法》若干问题的解释；讨论修改《选举法》宣传材料。程子华主持了这次会议，他说，经请示彭真和征求全国人大常委会武新宇的意见，这次会议还是由民政部来召集。程子华说：“12月9日下午，我给胡耀邦汇报了一下。我说，这是全国的一件大事，我们民政部还是做具体工作，得请中央领导同志讲话，就请你讲吧。他很客气，说他不讲。我说，反正中央领导同志要讲。后来他说，你们在会议前把中央指示修改好，送给他，他提请政治局讨论。”程子华又说：“再一个问题是关于《选举法》几个问题的解释，需要全国人大常委会讨论通过，要向人大常委会报告一下。胡耀邦的意见，我在电话中向武新宇说了，他赞成。这样我们代中央起草的指示和《选举法》几个问题的解释，要请大家认真细致地讨论和修改，这是我们这次会议的主要议程。”

在这次会议上，浙江省桐乡县、辽宁省北镇县、山西省大同市城区、黑龙江省、湖南省龙山县的负责同志在会上介绍了做好县级直接选举工作的经验。与会同志对民政部代中央起草的关于开展县级直接选举工作的指示、全国人大常委会关于实施《选举法》若干问题的解释、《选举法》宣传材料三个文件，进行了讨论，并提出了一些好的修改意见和建议。

彭真对这次会议非常重视。12月26日下午，他请与会的各省、自治区、直辖市党委、政府的负责同志在人民大会堂召开了一个座谈会。彭真亲自主持，开了整整四个小时，主要是掌握情况，听取大家的意见和建议，好为他27日的讲话做些准备。我参加了这次座谈会，并被指派做会议记录工作。当时有的同志主张1980年上半年把选举搞完，有的主张再搞一些试点，同时还提了其他一些问题。听取大家的意见以后，彭真讲了话。他说，县级选举是1980年前半年选举，还是后半年选举？前半年搞，同时还必须解决人口普查、地富“摘帽”问题，在选举期间还存在春耕、夏收、夏种、三年调整，以及解决林彪、“四人帮”的帮派等许多任务。如果上半年搞，有这些问题没解决，实际上搞得不怎么样，就会影响与群众的关系，影响党的威信，影响法律的生效。另外，《选举法》比较概括，是否还要根据《选举法》搞一个条例或者通则。同时，还要加强党的领导。党的领导，就是保证《选举法》的实现，不是党包办代替，是把群众的意见集中起来，选的代表真正代表选民等。

12月27日，全国县级直接选举试点工作经验交流会议闭幕。在会议结束时，彭真出席会议并作了重要讲话。他一共讲了六个问题，主要是：（1）关于候选人名单的确定，领导上必须走群众路线，从群众中来，到群众中去，任何人不能把持、包办。（2）关于选民登记和选民资格。选举权是人民民主权利中的一项基本权利，除了依法剥夺的以外，是不能容忍任何人随意剥夺的。侵犯人民的选举权是违法的。（3）选举要无记名投票，保证选民能够自由行使选举权利，要坚持不等额选举。（4）代表人数多少为好，他倾向于代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论，决定问题才好。（5）不打无准备之仗。经和程子华商议，并向中央领导同志汇报请示，觉得1980年上半年还是在各个专区普遍继续进行选举试点工作，不普遍进行县级人民代表的选举，下半年再分期分批进行选举。要从政治上、思想上、组织上、具体的选举工作上做好准备。现在还需要根据各地试点经验统一搞一个选举的通则，省、自治区、直辖市再根据自己的具体情况搞细则。要在人大常委会（或“革命委员会”）下面设立选举委员会，由各方面的有关人员组成，下设精干的选举办公室（以民政部门为主），负责主持选举的日常工作。（6）要加强党对选举工作的领导。党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按照法律规定进行选举，充分保证人民自由行使选举权利。彭真的重要讲话，既对1979年下半年的选举试点工作作了总结，同时又对1980年的选举工作作了部署并提出了严格要求，为全国第一届县级直接选举工作指明了方向。

在会议进行之中，会议文件组根据与会代表的意见，对代表们集中讨论的三个文件进行了修改。会后，民政部党组召开会议又对这几个材料进行了认真研究和讨论，根据党组的意见，又进行了认真的修改，之后于1980年1月15日将选举指示改为民政部党组关于全国县级直接选举试点情况的报告，并起草了批转报告的批语上报了党中央。1980年1月26日，党中央以中发〔1980〕7号文件的形式批转了民政部党组的报告，对全国县级选举工作作了部署。这就是：（1）1980年上半年继续做好县级直接选举的各项准备工作，并在各省、市、自治区所属各个地区尽可能选择一两个县进行试点，进一步取得经验；下半年全面开展县级的直接选举；少数派性严重、领导班子未调整好的县，应积极创造条件，争取在1980年冬季或1981年春季完成县级的选举任务。（2）除县级应按《选举法》成立选举委员会外，各省、市、自治区要由党委主要领导同志负责，吸收有关部门负责人参加，组成选举委员会和精干的办事机构，领导县级选举工作。（3）由民政部在1980年上半年内草拟《选举法》实施通则，提请全国人大常委会通过公布；各省、市、自治区制定《选举法》实施细则。另外，中发〔1980〕7号文件对选举工作中培训干部、向群众宣传、划分选区、选民登记、代表候选人提名、投票选举、开好人民代表大会、加强党的领导八个问题给予了明确规定，同时明确了公社、镇人民代表大会代表的选举，最好和县级选举结合进行。

《选举法》宣传材料经过修改后，于1979年12月28日以中央宣传部和民政部的名义联合发出文件，供各地在选举工作中宣传使用。

全国人大常委会对第一届县级直接选举工作也非常重视，1979年下半年全国试点以后，五届全国人大常委会第十三次会议于1980年2月7日听取了程子华关于全国进行县级直接选举试点工作情况和1980年选举工作布置的汇报，并认真进行了审议。之后，此次会议根据中发〔1980〕7号文件，对全国县级直接选举工作问题也作出决定。这样，有了中央的文件和全国人大常委会的决定，全国县级直接选举的试点工作又进一步在全国蓬蓬勃勃地开展起来。