一、修订《选举法》，把直接选举扩大到县一级

全国第一届县级直接选举工作是在1978年五届全国人大一次会议以后酝酿的。当时，刚刚粉碎了林彪、“四人帮”反革命集团，党中央提出了加强社会主义民主和社会主义法制建设的重大决策。鉴于长达十年的“文化大革命”，我国基层基本没有进行过民主选举，广大人民群众的民主权利基本没有得到很好行使。因此，中央决定修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《选举法》和《地方组织法》），把基层民主选举的事宜提上了议事日程。

当时民政部刚刚恢复设立，程子华任民政部部长。民政部和公检法司几家都归中央政法小组管理，受彭真直接领导。1979年4月2日下午，受彭真委托，全国人大常委会副秘书长邢亦民到民政部，传达了彭真对修改《选举法》的意见。邢亦民说，《选举法》的修改，中央政法小组原先安排给我们，我们只有三个人，修改四个法（彭真到中央政法小组以后，说现在最急需修改的法，有《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方组织法》和《选举法》），弄不开，经中央政法小组批准，《选举法》的修改由民政部牵头，有关的中央和国家机关、大专院校参与。他还说，前几天彭真给程子华在电话中讲了，选举法的修改稿，争取5月中旬拿出来，这样时间是很紧的，要在4月中旬（最好在14日、15日）搞出个初稿来，法制委员会要过一次，然后还要送中央原则通过，争取5月10日以前拿出来最理想。

关于《选举法》修改的具体问题，邢亦民传达了彭真的几条意见：

第一，根据党的十一届三中全会为保障人民民主必须加强法制的精神，《选举法》要体现出在民主选举中充分发扬民主，真正体现出人民当家作主的精神。首先从候选人的提名到当选整个过程都要体现出是真正民主的，而不是画框框的。

第二，我们的国家是无产阶级专政的国家，无产阶级的民主是最大的民主。我们参加选举的人是绝大多数，再加上这次地富“摘帽”以后，我们参加选举的人要达到98%～99%，除法院依法判决剥夺政治权利的以外，99%的人享有民主权利，才能体现出社会主义民主是最广泛的民主。

第三，至于怎么选法，选举制度可以研究，但必须从我们国家实际出发，要有利于工作，不搞形式，能做到的就做，做不到的就不要写进去，不要搞虚假的民主。

第四，选举投票方式，怎么好？特别是基层，是举手，还是无记名投票，这个怎么办？根据地当时实际上是直接选举，候选人坐在台上，背后放个碗，选举人赞成谁，就往谁的碗里丢个豆子。现在举手的毛病很多，书记坐在台上，不举手怎么办？这个问题怎么解决？可以看一看毛泽东在延安时代、井冈山时代的讲话，选举方式怎么解决可以研究一下。

邢亦民还说，1953年搞选举时有5亿人，现在是10亿人。代表名额的分配，各省、各县到底有多少人，现在搞不清。代表是根据各省人口来定的，现在调查也来不及了，从哪里搞这个数字，可以从商业部管布票的、管粮票的，计委管计划的那里，尽快搞一些材料。也可以把基层选举的材料，集中集中，供参考。最后邢亦民说，是直接选举还是间接选举，领导没有表态，彭真讲要从实际出发，有利于工作。

就在邢亦民到民政部之前，程子华接到彭真电话以后，民政部党组对这件事就非常重视。当时，由程子华牵头，史怀璧、李金德两位副部长具体负责，民政部邀请中组部、中央统战部、公安部、国家民委、中国社科院法学研究所、中国人民大学法律系、北京大学法律系、北京政法学院等单位的同志，以及民政部办公厅、民政部政策研究室、民政司等20多人，成立了修订《选举法》办公室，并且立即开展了修订《选举法》的工作。当时，程子华主要抓这件大事。他在给中央关于修订《选举法》几个主要问题的说明中报告了这次修改《选举法》的指导思想，这就是：“没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建设社会主义经济。”“没有人民民主，就没有社会主义，就没有四个现代化。”

当时刚刚粉碎“四人帮”，各条战线都在拨乱反正，人们的思想比较活跃。因此，在修订《选举法》时不同意见的交锋比较激烈，主要是以下几个重要问题：（1）关于直接选举的范围问题。当时有三种主张，一是维持现状；二是扩大到县、市一级；三是全国各级都实行直接选举。民政部党组在分析了当时的情况以后认为，鉴于周恩来在1957年《政府工作报告》中就指出“在条件成熟的时候逐步地在县以上的各级也实行直接选举”，以及当时的实际情况，把直接选举的范围扩大到县一级的条件已经基本成熟。因此，建议中央将直接选举的范围扩大到县、自治县、不设区的市、市辖区一级。（2）关于代表名额问题，当时也有种种主张。民政部党组分析了当时的情况后认为，大体保持1953年《选举法》中对城乡人口分配代表名额的比例不变是比较合适的。（3）关于要不要都改为无记名投票、不等额选举、选区划分、候选人产生、要不要以投票站为主进行投票等问题。（4）是否要设立选举委员会以及选举委员会设立程序等问题。此外还有选举权、被选举权、监督权和罢免权以及少数民族选举等具体问题。

《选举法》的修订，从1979年4月开始，历经两个多月的时间，于6月底结束。当时，为了修订好这部法律，在充分听取各方面意见、建议的同时，修订《选举法》办公室还编印了马恩列斯和毛泽东、周恩来、邓小平等老一辈无产阶级革命家论述选举的有关材料，编印了重庆市1978年基层选举中放手让选民提出代表候选人的两个典型事例材料等，供大家学习研究。

由于当时全国人大要在6—7月召开会议，在此次会议上要安排审议《选举法》和《地方组织法》等重要法律，时间非常紧。因此，程子华、李金德和民政司的领导及修订《选举法》办公室的20多位同志工作都非常紧张，日夜加班，前后共修订出7稿，其中第一稿于4月中旬结束，第三稿于5月中旬结束，第五稿于5月下旬结束，第三稿与第五稿结束以后，民政部党组分别向中央写了报告，并请示了有关问题。6月上旬，根据中央和全国人大常委会的意见，民政部又修改出第六稿。在彭真亲自主持下，全国人大常委会有关同志对第六稿进行了讨论修改。这次修改和新增加的主要内容有：（1）在地方人民代表大会常务委员会成立以前，选举工作由地方行政机关主持；（2）在代表候选人的提出中增加了“任何选民或者代表，有三人以上附议，也可以推荐代表候选人”; （3）直接或间接选举的代表候选人如果所提名额过多，可以进行预选，根据较多选民或代表的意见，确定正式代表候选人名单；（4）选举人对代表候选人可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权；（5）罢免代表时，被罢免的代表可以出席会议或者提交书面申诉意见；（6）对破坏选举的制裁增加了伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的内容，同时对一些文字也作了修改。6月上旬，全国人大常委会秘书长武新宇告诉程子华，第七稿经彭真主持修改，请民政部审阅修改后立即重印1000份。民政部收到修改稿后，立即进行了修改，并起草了关于修改《选举法》的说明稿，一并上报中央和全国人大常委会。

1979年6月18日，五届全国人大二次会议在北京举行。在这次会议上，彭真对《选举法》的修订作了说明。他说，考虑到20多年来我国的实际情况已有了很大变化，人民的政治、文化水平已大为提高，为了扩大人民民主，逐步完善我国的选举制度，将实行由选民直接选举的政权单位扩大到县一级，已经成为必要和可能的了。因此，将县一级人民代表大会的选举由间接选举改为选民直接选举。他还说，在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。会议决定在县一级实行人民代表的直接选举，审议并通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。至此，新中国成立以来经过修订的第二部《选举法》正式颁布了，并从1980年1月1日起正式施行。

五届全国人大二次会议审订的《选举法》，对1953年的《选举法》作了重大修订，其主要内容有：

（1）将直接选举的范围由乡镇扩大到县、自治县、不设区的市、市辖区。

（2）实行不等额选举即差额选举。

（3）对代表候选人的提出，采取自下而上、自上而下、几上几下的反复讨论酝酿；中国共产党、各人民团体、各民主党派和任何选民或者人民代表一人提名，三人以上附议都可以提出代表候选人；如果所提候选人过多，可以进行预选，使选举人有选择的余地，保证能够真正发扬民主。

（4）一律采用无记名投票。为了照顾不会写选票的选民，增加了选举人系文盲或因残疾而不能写选票的，可以委托他信任的人代写的规定。

（5）选区划分改变了过去按居住状况划分的规定，改为“按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分”。

（6）为了方便选民参加选举活动，不影响生产，规定以投票站为主的方式进行选举。

（7）对代表的监督权和罢免权作了专章规定。

通过这样的修订，使我国的《选举法》适应了新形势的发展需要，充分保证了人民民主权利的行使，特别是把直接选举的范围扩大到县一级，使我国的地方选举迈出了历史性跨越的一步，使我国的民主法制建设发展到了一个新阶段。