四、第三阶段：共享政府

20世纪90年代，日益复杂的卫星选区开始出现，政府减负导致的地方经济和社会健康的斗争也不断出现，作为这些现象的合理延伸，一个加拿大公民参与市政工作的新范式已崭露头角。这一范式建立在合作模式的基础之上，涉及地方政府、私营部门和当地志愿服务组织，以及推动地方公共议程向前发展的积极公民。这些元素看似简单——主要评估它们当前的位置，想要的目标及达到目标的方式等，但这个过程还涉及很多地方组织，市政府只是其中的一个，一个已经被设定好的角色，其他部门和其他政府也有它们各自所要扮演的角色。

渥太华市至少提供了两个具有代表性的案例。市妇女创议会（The City for All Women Initiative，CAWI）将自身定位成“妇女与多元社区、组织、学界和渥太华市的伙伴关系”（注：参见www.cawi-ittf.org。），积极参与城市议会关于预算的规划。它还开发了“多样化透镜”，协助市政府评估各种社区对多样性政策的反应。渥太华研究与创新中心（the Ottawa Centre for Research and Innovation，OCRI）成立于大约20年前，主要是一个主张本地区发展高科技产业的倡导组织。它已经演变成该地区主要的经济规划和发展组织，涉及当地市政当局、大学、学院和学校董事会以及私营部门。（注：参见www.ocri.ca。）

公民参与是通过市政当局及其他途径完成的。例如，在多伦多市，市政当局当前形势分析的发展是通过“多伦多之音”创议完成的。该项行动发起于2003年，市长和议员向多伦多市市民征询他们所关注的城市问题及他们所建议的解决方法。这项创议由一系列明确的原则指导：

●市政府要寻求市民对广泛城市议题的建议，而这些议题需要且期待公众意见。

●决策者需要在场并聆听。

●向参与者提供议题讨论所需的充足信息。

●参与者必须考虑城市的多元性。（注：参见www.toronto.ca/listeningtotoronto/。）

同时，志愿慈善组织多伦多社区基金会一直发行年度“社区报告卡”，内容涉及志愿评委对城市经济、社会、人口健康及需要解决议题的评价。另外，多伦多城市峰会召集市政及社区领导界定并处理城市面临的紧迫问题，这些问题分析不乏公民参与，市政府只是众多参与者之一。

同样的，围绕行动展开参与的责任被共享。尽管以身份为基础的利益集团被认可，但这种社区发展新途径的支持者认为，参与最终是关于地点（place）的。“‘社区’议程是共享意义上的地方表达。”（注：Sherri Torjman，Shared Space：The Communities Agenda，Ottawa：The Caledon Institute of Social Policy，2007.）

能反映这一新范式的最全面的地方创议是活力社区——一项社区驱动的减少贫困的努力，由公民、社区为基础的组织，企业和加拿大的许多地方政府参与。每个社区都用到四种主要方法：

●旨在减少贫困的广泛地方议题。

●包括社会各界的草根联合。

●界定社区财富并充分用于扶贫努力中。

●学习、改变与共享所有成功和失败经验的承诺。（注：参见www.tamarackcommunity.ca/g2s1.html。）

所有这些都表明了地方政府所扮演的重要角色，但是从公众参与的角度来看，充满活力的社区的一个重要方面就是，地方（或其他）政府能够履行分享公民参与成功或失败经验的承诺。参与型城市的地方官员出于这一目的可获得参加“政府学习圈”（Government Learning Circle）的机会。迄今为止，讨论已经超出了单纯描述参与地方政府或地方其他行动者的技术范畴。这些讨论还考察了公民参与的机会和限制。（注：笔者曾经是这个组织2007年的合作主持人（共同促进者之一）。）

然而，意识到这些新方式与市民认为他们的诉求已被市政府充分感知的传统斗争方式并存很重要。渥太华市有两个新近案例。第一个是关于城市中央兰斯当公园（Lansdowne Park）体育与展览设施复兴的提议，这是一个关于特殊地点的规划议题。第二个是城市关于某些乡村居民不满情绪的回应。这是自2001年城市合并后一直未得到解决的问题，数个城市合并为一个2796平方公里的城市，包括大面积的农业用地和乡村地产，以及一个较密集的城市和郊区的中心。

兰斯当振兴

2007年，渥太华市议会投票发起一个设计比赛，以振兴中心城区博览会现场的兰斯当公园。该地点还包含一个废弃的体育场，位于繁荣的居民区中，紧靠里多运河，是联合国教科文组织指定的世界文化遗产。

设计竞赛公告发布之后是标准化的公众参与操作流程：信息公开接待会（2008年1月）；两次公开研讨会，由个人、社区组织、地方议员和市工作人员（2008年1月、2月）参与，并将有关调查表发放给那些报名参与市政讨论的个人（2008年3月）。但无论是过程还是潜在的结果都引起了相当大的争议，最后不得不由法庭裁决。

政府启动该设计竞赛是在2008年后半年，收到本地某一开发商财团——渥太华体育及娱乐事业集团（OSEG）主动投标（市政府承担大约7500万美元的费用）重建该体育场，以容纳一支足球队，OSEG享有附加条件的特许经营权和对其进行包括零售店、高层公寓和一间酒店在内的设施的综合开发。第二个在城市的另一部分重建体育场的提案（又是主动上门）使形势变得复杂化。2009年4月的第三周，渥太华市规划委员会听取了支持或反对这些提案的代表的意见。多数民众更关注兰斯当提案。当地企业和居民担心其设计对交通和现有社区的影响。网上对此事的讨论也非常热烈。这一地区的一位议员反对启用当前进行的程序，并反对发展概念本身。他试图让议会重回原来的设计竞赛，并让其同事陈述他们是否收受了来自开发商或其雇员提供的竞选资金。2009年4月23日，议会投票以14对9通过对兰斯当振兴提案实行60天的专门谈判。提案继续附加许多条件，而这些条件至少部分地反映了提案批评者的某些顾虑。

经修订的提案在2009年秋季推出供市民和议会审议。一系列的公众咨询会在整个城市举行。磋商方式有了很大改变，主要是因为第一届关于开发地址提案的讨论被普遍认为是一场灾难。支持者中的行政职员身戴胸卡以表明他们是市政工作人员。磋商程序起初并未设置问答环节，直至一位怒气冲冲的公民用大喇叭扩音器打断会议才迫使其开启问答环节。尽管磋商方法确实发生了变化，但却留下了愤怒民众——一位手持扩音器站在椅子上的民众——开启这一进程的印象。（注：Patrick Dare，“How the Vote Was Won，”Ottawa Citizen，2009-11-22，A10.）

紧随这些磋商之后的是17个小时的议会辩论，辩论内容包括90位介入者提交的意见。修正后的提案于2009年11月中旬推进到下一阶段的审议中。然而，公众关于该项目的设计及生命力以及对周围社区的影响的持续讨论使得城市议会不得不任命一个独立的3人专家小组在计划推进的同时审议并商议项目的选址。事情并没有因此平息，一些担忧的民众——兰斯当公园之友（Friends of Lansdowne Park）向省级地方规划监督机构——安大略市政委员会（OMB）——发起关于这一提案的诉讼。该类上诉均被驳回。2010年9月，兰斯当公园之友又开始寻求法律途径。这次诉讼请求是因为市政府没有保证一个恰当的竞争招标过程。2011年2月，安大略省最高法庭宣判兰斯当公园之友败诉。同月，市政府发布了调整后的项目设计方案，强调更多的绿色空间，并降低了提案中高层建筑的高度。2012年的反对工作重点转向对这一位置上的不当的树木砍伐及挖掘对周边建筑物的影响上，反对工作会持续到2015年的项目完成期。

在许多方面，这一案例反映了公众参与规划事宜的普遍影响：当公众在争论中表达了疑虑时，开发者并不总能占上风。如今，这些公众所关注的问题都是通过正规流程传播，如通过上述的讨论会和会议以及传统媒体和新媒体。此外，这个案例也说明，即使有多年的公众参与的经验，市政府也可能在程序上出现差池。例如，渥太华的兰斯当振兴争议就促使2010年秋季公民选举中公共利益的上升。经历兰斯当事件的市长和多数在职议员都在大选中落马。尽管如此，兰斯当振兴计划仍在持续进行。

围栏中的乡村渥太华

截至2011年，合并后的渥太华市共有人口883391人（注：参见www.12.statcan.gc.ca/census-recensement/2011。），占地2796平方公里。大约84500人住在占城市面积80%的四大“乡村选区”（注：参见www.ottawa.ca/statistics。）。渥太华乡村地区包括了经营性农场、村庄以及乡村住宅，其大部分乡村居民在就业、医疗、购物及其他服务上倚重中心城区和郊区。

合并前的农业城市曾是城市合并行动最激烈的反对者。那时乡村反对力量促成了四大特色乡村选区的出现。尽管2003年，公民特别行动小组就选区边界提出建议，倡议改变本市的选区结构，以反映乡村地区和相连郊区的共同利益，但四个原来的乡村选区已证明不可变。选区边界变化的建议遭到乡村议员和公民组织“乡村联盟”的断然拒绝，这项提案也被提请准司法诉讼。乡村民众对“诉求被新城市忽视”的担忧成为有关城市合并的另一项承诺。

新城市中设立了农业与乡村委员会议事会，其成员包括乡村选区议员和其他议会议员。该委员会的宗旨是“就包括村庄和小村庄，尤其是农业及其相关行业在内的农村地区的居民及企业相关的利益问题和项目向议会提建议”（City of Ottawa Official Plan，Schedule A）。

尽管有这些组织结构的保障，乡村片区仍然不断表达对新城的失望，包括市政服务的集中，距离乡村地区有数公里；使用可见路障区分乡村地区土地；某些关于乡村习俗与实际的不当规章制度——噪声规定与消防许可制度是相关的两个案例；城市政治家和市政雇员对农村生活与前景明显缺乏了解。一份2004年的城镇居民满意度调查报告反映了农村地区居民极大的不满情绪。城市合并带来的影响，如2004年农村地区公共服务的削减、公民调查结果及农村社区更大范围的流动促成了新的政治导向，即重新思考市政府与渥太华农村和城市地区的关系。（注：Ned Lathrop，Shifting Municipal Boundaries：New Rural/Urban Realities，accessed at http://www.torc.on.ca/ShiftingMunicipalBoundariesNewRuralUrbanRealities.pdf，2006.）2005年12月，渥太华市召开了第一次农村峰会。

为期2天的峰会实现了高水平的互动，得到了乡村与会人员和城市官员的高度认可。会议提出了许多短期、中期和长期行动建议。短期建议包括了2006年城市对农村所需预算承诺，扩大农业与农村委员会议事会的作用，在市政府中倚重农村问题咨询委员会的指导，以及成立以指定的农村事务部主任为首的农村事务办公室。中期发展建议则主要集中在与上述所提各种振兴提案相关的行动上。长期发展建议上，峰会提出采纳自治市镇模型，乡村议员将会代表议事会行使一些决策权。

虽然峰会有关组织结构的建议得到实施，但仍有其他问题尚待解决，包括上面所说的规章制度/规划问题及具体的农村/郊区/城镇有关的运输和公交、村庄及小村庄的扩张和预算优先权等议题。第二次峰会的筹备于2008年上半年开始。协商会议分别在四大乡村选区召开。会议结果公布于一个特定的农村连接网站（注：参见www.Ottawa.ca/rural。）以便获得更多的评论。由来自诸多农村社区和组织的代表们组成的农村峰会指导委员会将按照所界定问题，划分为不同主题（治理、规章制度、许可与程序、基础设施与服务供给），每个主题都会由指派的峰会工作组负责。

然而，无论2008年4月举行的第二次峰会（注：峰会相关内容参见http://www.ottawa.ca/residents/rural_connections/rural_summit_02/community_consultation/index_en.html。）产生了什么样的积极想法和好的印象，都在有关“农村地区在城市中的长久未来”这一愤怒的争论中消耗殆尽。2009年2月，中心城区的一位议会成员公开表达了他对议会中乡村利益的过度代表和农村成员在联合并击败城市导向创议能力上的失望。他后来在市政大厅举办了一次论坛，讨论“去合并”。他的呐喊在一些拥护去城市合并乡村组织中引起共鸣。这也引起了一场别开生面、悬而未决的博客论战。（注：相关内容参见http://communities.canada.com/ottawacitizenblogs/soundoff/archive/2009/02/13/269953.aspx and http://realgrouchy.blogspot.com/2009/02/deamalgamation-or-politics-as-usual.html。）

从这一城市合并进程来看，仅为乡村渥太华居民创造获取意见表达机会和为城市创造回应乡村居民诉求机会这样的公民参与过程，对参与议题的影响甚微。两次农村峰会代表着相当广泛地发声和参与机会。同时，包括城市组织内部及市议会层面构建了永久性的组织结构来改善农村事务的关注度和回应度。但其关于“乡村呼声”的主要影响似乎局限在乡村议员对城市事务的投票表决上，而非对乡村关注议题的实质性回应上。

有趣的是，渥太华市并没有将能够检验其是否在农村地区取得任何实质性进展的任何标杆程序，或市民满意度调查落实到位。因此，媒体的参与（包括博客空间）确定了议题讨论的基调。2009年，渥太华一个善治工作小组强烈建议本市应当采取标杆管理和定期公民调查，从而实现市政府和市民对有关农村问题及其他问题更加系统化的了解。（注：参见www.governance-ottawa.ca。）正如最近备受争议的绿箱堆肥计划的强制执行表明，这方面的需求并没有减弱。未经过协商，农村地区的居民即被要求使用城市供应的绿箱进行堆肥，此前他们使用自己的传统的花园堆肥系统，这使得他们奋起反抗。他们必须支付与城市居民相同的堆肥费的要求，更激起了乡村地区的不满情绪。