三、第二阶段：需求参与

20世纪90年代伊始，加拿大市政府意识到其所面临的三大挑战：第一是要处理更多的城市环境中的参与而不是仅局限于有关土地规划的参与视角。第二是城市重组，通常指几个城市合并成一个大的城市实体。重组给加拿大许多省份的城市和大大小小的社区都带来了影响。第三是市级政府已进入替代性服务时代，它们已不再介入具体的服务供给环节，工作内容体现在服务设计与需求调查方面。这些挑战促成了新形式的公共参与和某些冲突。

20世纪90年代，卡尔加里市实施了GoPlan项目，这是市政府鼓励公民参与回应广泛环境挑战的经典案例。GoPlan项目尝试探索更加综合且行之有效的方式促进环境可持续性领域的利益相关者的参与，以应对诸如河源损害、城市侵占耕地、空气污染和交通方面的问题。（注：Walter Jamieson，Adela Cosijn，and Susan Friesen，“Contemporary Planning：Issues and Innovations，”in Trudi Bunting，Pierre Filion，eds.，Canadian Cities in Transition，second edition，Don Mills：Oxford University Press，2000，pp.462-478.）通过此项目，该市已纳入一个具有完善网络的社区协会，扩大参与过程以纳入一个由市政官员、开发商、学校董事会、当地的大学和建筑行业以及社区组织组成的圆桌会议工作组。圆桌会议也包含卫生和社会服务行业，以及房地产行业的指定顾问。普通大众的参与机会非常广泛并伴随大范围的媒体播报，出现了许多可以商谈和辩论的公共会议、开放日和讨论文章。贾米森（Jamieson）等人总结道，这些有助于符合需求的综合政策的出现。有点讽刺的是，这个成功的过程并没有作为城市政策制定过程的一个部分被永久保留下来。即便它是明显的成功，但它因为成本问题和某些领域上演的“公关戏剧”（public relations circus）而遭受批评。

这个阶段有关城市重建前景的议题吸引着最热烈的公民参与。意识形态、节约成本的追求及“效率”促使市政府及其公民展开有关城市合并的激烈辩论。（注：Andrew Sancton，Merger Mania，The Assault on Local Government，Kingston and Montreal：McGill-Queen’s，2000.）这种情况在好几个省出现：新斯科舍省、新不伦瑞克省、魁北克省和安大略省。

20世纪90年代初，安大略省政府开始了城市合并的改革运动。该省城市数量几乎锐减一半。在一些情况下，有些城市被迫“自愿”合并，试图避免省政府对其命运的“摆布”。在另一些情况下，省政府采取先发制人的措施，任命重组委员考虑重组方案。无论合并过程如何，都出现了大量的公民辩论与参与。

也许公民参与重建最有名的案例与1996年安大略省政府的一项决议有关，即参与解散多伦多市现存两级城区体系的讨论。这个体系开始于20世纪50年代，现合并为一个单一的“大城市”。

除了5个下级市长和议会（共6个）提出反对意见外，随后的几个月可被称为是反对城市合并的群众总动员。多伦多市的一名前任市长牵头组织发起了地方民主公民组织（C4LD），吸引了大约1200人参与，并坚持于每周周一晚上召开集会反对城市合并。C4LD还创新性地利用互联网和邮件群发的方式告知公众相关信息。4个公民组织和125个人联合起来组成公民法律质疑公司（Citizens Legal Challenge Inc.），仅为挑战建立新城的省立法。这个组织最终没有成功，包括其让加拿大最高法院听取案件的尝试。（注：Beth Moore Milroy，“Toronto’s Legal Challenge to Amalgamation，”in Caroline Andrew，Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Urban Affairs：Back on the Policy Agenda，Montreal and Kingston：McGill-Queen’s University Press，2003.）

多伦多并不是唯一因城市合并而引起高度公民参与的案例。蒙特利尔、哈利法克斯及其他更多的农村地区在城市合并中（与后来的去合并中）也同样引发了公民的参与热情。曾经就出现过这样的情况，受命处理城市重建工作的省任命官员提出需要警方提供保护，原因就是高涨的公众参与热情。

这一时期第三个推进公众参与进程变革的动力源于各级政府对服务供给的大幅削减。虽然相较于加拿大联邦政府或省政府而言，地方政府在实行服务合同外包（包括私人部门的外包和社区组织的外包）方面已具有十分广泛的实践背景，但对私营或志愿组织作为替代服务供给机构的更多可能性探索却是缘于20世纪90年代北美兴起的新公共管理理论。与此同时，市政府发现自己面临来自联邦政府和省政府大幅削减财政的打击。在某些情况下，市政府被要求承担新的责任，但因为日益严峻的财政问题而不得不放弃传统的活动。在地方层面，关于公共服务的替代性供给的讨论，尤其是关于P3s方面的讨论更加热烈。可能的原因有两个：地方政府所面临的财政压力程度；各级政府考虑采纳P3s时遭遇的反对呼声，这种反对的先锋通常是参加工会的工人。

从公共参与的视角来看，有三个主要结果。第一，地方服务供给的责任界限和预算选择变得更为复杂。如果市民对于当地的垃圾收集不满，谁应当负责，是市政府还是受雇于市政府的私人承包商？

第二，这一时期确定市政服务供给优先性及在某些情况下修正或减缓服务供给的压力，促成了评估市民需求和偏好的新方法的兴起。一些城市（例如布罗克维尔市和伯灵顿市）开始使用市民调查。这些调查的目的是检验三样东西：居民对名目繁多的当地服务的熟悉程度和使用情况；对所提供服务的满意程度；对未来可获得服务（各种层级服务供给）的优先排序。许多城市的市民或者为市政总预算提出建议（伯灵顿市（注：Michael Fenn，“Expanding the Frontiers of Public Participation：Public Involvement in Municipal Budgeting and Finance，”in Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Citizen Engagement：Lessons in Participation from Local Government，Toronto：Institute of Public Administration of Canada and Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research，1998，pp.113-136.）、埃德蒙顿市（注：Edwards Jr.Lesage，“Public Participation in the Budgeting Process：Edmonton’s On-going Experiment，”in Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Citizen Engagement：Lessons in Participation from Local Government，Toronto：Institute of Public Administration of Canada and Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research，1998，pp.137-162.）），或者参与一些小的预算分配环节（圭尔夫市（注：Josh Learner，Estair Van Wagner，Participatory Budgeting in Canada：Democratic Innovations in Strategic Spaces，accessed at www.tni.org/detail_page.phtml？page=newpol-docs_pbcanada#3，2006.））。

第三，加拿大的市级政府这一时期引入了更多的地方志愿组织参与。加拿大市级志愿部门的特征发生了改变，大城市更是如此。无论身居城市何处，居民都能够享受到一些新兴组织为其提供的针对不同群体的服务，这使得加拿大城市人口日益多元化。现在，加拿大城市中的公民社会组织所反映的社区利益（民族身份、性别、经济状况）正如城市里地理意义上的社区所反映的那样。

在某些情况下，地方志愿服务组织（利益导向的和地理位置导向的）通过签订合约执行原来由市政府承担的活动。在另一些情况下，市级政府完全撤出（通常是指那些从其他层级政府那里减除或卸下的责任）时，志愿服务组织感觉到自身在承担服务供给责任方面所面临的压力。这一时期，日益增多的地方志愿服务组织提供了越来越多的服务，使得其在整个加拿大境内市政厅的影响力日益上升。结果是使得加拿大市政府采用复杂的社团主义方法来制定政策和提供服务。例如，汉密尔顿市的城市乞讨人员安置是由社区行动计划指导，与城市社会规划委员会联合确定。此外，对城市乞讨人员的资金分配就是由一个志愿的社区顾问委员会承担的。（注：Susan D.Phillips，Katherine A.Graham，and Alex Ker，The New Trilateralism：Experiments in Federal-Municipal-Community Relationships，Denver：ARNOVA，2003.）