五、加拿大地方政府与公众参与：领域评价
特恩布尔和奥库安（Turnbull and Aucoin，2006）对加拿大三级政府在政策制定中的公众参与进行回顾。他们最终认为所有层级的加拿大政府都倾向做公众咨询平台的工作而非真正意义上的公民参与。然而，他们也认为公众参与在地方层级最具可行性，这既是缘于其公众参与咨询率较高的历史传统，也是因为与在全省或全国范围的努力相比，仅限于某个城市的公众参与成本较低。他们的第一个结论说明本章前面所描述的第一阶段的地方性公民参与方式（社区会议、咨询委员会）仍占主导地位。鉴于此，总结归纳加拿大地方政府与公众参与所面临的挑战非常重要。
第一个挑战是地方层面公民参与的复杂性。在一个层面上，它似乎很简单。市民不过是或偶然或必须住在某一个特定城市的居民。鉴于加拿大有史以来较低的城市选举参与水平，那么促进非选举时期公民参与的挑战就增加了新的复杂性。尤其是地方政府面临着同时纳入利益社区和基于地理位置划分的社区的需要。在每一种情况下，它们的特性都是复杂多样的，这种特性包括了历史意愿和参与政府的偏好途径。市政府尝试迎接这些任务艰巨的挑战，尤其是在面临当今不断成长又日趋多元的城市的情况下。如果认同地点（place）在地方治理中是首要的这一观点，那情况更是如此。在加拿大的某些最具多样性的城市，有相当一部分人口因为不具有加拿大公民资格而没有选举权。在这样的情况下，地方政府议员们考虑通过投票，将那些没有公民权的又有某种急切的需求或者特殊利益诉求的新外来人口，纳入考虑范围之内确实是一个挑战。（注：Myer Siemiatycki，“Invisible City：Immigrants Without Voting Rights in Urban Ontario，”in Katherine A.H.Graham，ed.，Our Diverse Cities：Ontario，No.4，Fall 2007，pp.166-168.）对于真正意义上的当地公民权的定义就变得更加复杂和令人费解。
第二个挑战是谁对参与的过程负责。这至少跟三个方面的问题有关：一是代表多元利益的社区领导所采取的一些新途径表明多情境多层次的公众参与潜力对地方政府决策产生影响，但却不必然受地方政府领导的掌控。鉴于其对某些事项的磋商和协商的传统角色和法定职责，地方政府应该如何在这新范式中应对公众参与议程呢？
二是政治家和市政工作人员在开展公众参与工作时的角色问题。罗宾逊认为，在加拿大的国家层级和地方层级的公众参与问题上，大多数的加拿大市政府缺少一个一般性策略、原则性的或协调性的途径。发展和完善公民参与的创议往往是分散的、多样的，还可能是临时的。（注：Pamela Robinson，“Background Paper：Civic Engagement and the City of Toronto：Review and Reflection on Current Practices and Future Approaches，”Paper prepared for the Governing Toronto Advisory Panel，Toronto：City of Toronto，2005.）在什么样的情况下谁应当起牵头作用？当政府工作人员开展公众参与工作时，议会成员应该怎样？何时参与到这一进程中？这些基准的确立早于服务于地方政府的公民参与研究的兴起，不论是作为工作人员还是咨询者。这些人应在多大程度上控制参与过程？这最终又回到问题：加拿大城市中的公民参与是达到目标的手段（更好的决策和做法）还是其本身就是目的。
三是咨询技术的问题。早在1998年，加廷格尔（Gattinger）就描述了通过互联网实现公民参与加拿大地方政府的可能性。公民调查也被讨论过，还有经受时间考验的社区会议和咨询委员会。显然，没有绝对的“正确方法”。地方政府需要弄清每一种方法的优点和局限性，避免过度依赖某一种方法。它们也能从非传统方法中受益，如通过公共保健师提升城市中心区居民关于经济发展问题意识的温尼伯市经验所证实的那样。（注：Jeff Fielding，Gerry Couture，“Economic Development：The Public’s Role in Shaping Winnipeg’s Future，”in Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Citizen Engagement：Lessons in Participation from Local Government，Toronto：Institute of Public Administration of Canada and Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research，1998，pp.25-48.）
这让我们不得不思考如何评估加拿大地方政府的公民参与问题。阿贝尔森和高文（Abelson and Gauvin，2006）认为公民参与的评估工作仍处于起步阶段。就现有评估工作的程度来看，他们发现大部分评估是基于使用者对过程的评估，而不是基于某种固定的评估框架。这似乎是真的，如卡尔加里市的GoPlan项目，缺乏确凿的数据来支持或反驳，新渥太华市农村地区对其表现的不满也充分体现了这个问题。因此阿贝尔森和高文认为公民参与投入的努力和成本保证了一个更严格的方法就不足为奇了。欧文和斯坦斯伯里（Irvin and Stansbury，2004）提出判断公民参与是否是一项有效政策工具的主要思考，即注意其对政府和公民所带来的有利之处和不利之处，因为它们关系到参与过程本身和政策结果。尽管评估的挑战依然存在，部分原因是某些公众参与过程非常不固定且不确定。正如菲尔丁（Fielding）和库蒂尔（Couture）所言，有时协商太多，而决断不够。
总之，虽然加拿大地方政府的公民参与已经开展数十年，但仍然面临许多新的和持续的挑战。一些民众和部分市政厅对这一事业仍持讥讽怀疑的态度。但是也有证据表明协商进程正在蓬勃发展。非选举时期的公民参与是加拿大地方民主的重要组成部分。许多案例都表明了它在制定城市方针时的重要意义。1972年多伦多市士巴丹拿高速公路的争论对其市政选举的影响是本章所引的第一个案例。但是公民参与在扩大愿意更全面考虑本地区发展未来的人的数量上却没有产生一致的影响，这一点从市政选举过程中的地方民主参与实践中可见。但兰斯当提案和渥太华乡村地区的不满案例对这一模式却是例外。有关这些具体问题的辩论已转化为关于城市未来的发展方向的讨论（注：Mohammed Adam，“What’s wrong with this？”Ottawa Citizen，2009-11-14.），这对后来渥太华政治领导班子的选举产生了影响。也许这就是将地方政府中的公民参与和选举时参与相结合的代价。