第二节 基层调解组织解决机制的现状

一、基层调解组织解决机制

从总体上看，西部少数民族地区广泛建立了基层调解组织，充分利用了传统民间调解资源，发挥了人民调解组织的作用，配合行政调解和司法调解，有效地化解了社会矛盾，维护了社会稳定。

少数民族基层调解组织之所以能够获得广大民众认同，在民间纠纷调解中发挥了不可替代的作用，主要有以下两个原因：

（一）人民调解组织广泛覆盖城乡

覆盖城乡的人民调解组织网络及时解决各种民间纠纷，积极维持了社会稳定。从2008年以后仅我们调查所见，各地政府支持下的人民调解组织覆盖到每一个村镇，渗透到基层社会每一个角落，有效地化解了各类民间纠纷。以2008年8月课题组重点调查的四川省某彝族自治县为例，该县的19个乡镇、129个行政村，每个乡镇和村、组都设有调解委员会，村级叫理事室，村民小组一级叫说事室，乡镇设调解庭，县司法局设有矛盾应急中心。课题组于2011年8月重点调查了甘孜州某县。该县辖22个乡镇，总人口5.3万人，到2011年建立了185个基层调解组织（其中乡镇183个，道孚县林业局和交警支队各1个）。这些基层调解组织在解决民间纠纷、维持社会稳定中发挥了不可替代的作用。在调查该县瓦日乡时了解到，伴随着经济发展，各种民间经济纠纷层出不穷。比如，当地乡与乡之间的草场纠纷每年达20起以上；为开发丰富的水能资源政府引进外来开发商建设孟托电站，然而当地群众与之的征地赔偿和其他纠纷从来没有停止过；加上家庭婚姻、财产等纠纷一二十起。这些纠纷在村委会和调委会主持下，矛盾得到很好的化解，没有酿成恶性冲突和群体性事件。

（二）政府与民间形成良性互动的纠纷调解机制

基层地方政府对人民调解组织的支持是多方面的，首先是以政府公信力确立了人民调解组织的权威性。当前少数民族社会从总体上实现了从传统社会向现代社会的转型，传统的民间权威在维持社会秩序和调解民众纠纷中的权威日益衰落。人民调解组织的权威性和合法性主要来自于政府公信力和行政性权威支撑，同时还有一定的资金支持。如某县对人民调解员实施补贴，按调解难易程度每例奖励50元-100元，2008年上半年共对400多例调解补贴2.9万多元，调解成功率达到96%。某县司法局从2011年开始，对于人民调解每成功一例，给予80元-100元的补贴。政府公信力支持加上适当的资金补贴，调动了人民调解员的积极性，提高了基层调解的效率。

本课题组于2008年8月在四川某彝族自治县司法局调查发现，其对人民调解员的选拔培训很规范，调解员由民间推选在当地有威信的人担任，如民间的“德古”、转业军人、有知识的年轻人，经过政府培训，讲明调解范围、原则，然后由乡镇司法所考察聘任。该县政府还加强对民间调解的资金支持，“以奖代补”充分调动了人民调解员的积极性，因民间纠纷引发的上访大量减少。

二、调解组织解决机制的不足

新中国成立后，在少数民族地区确立了区域自治的基本制度，充分尊重和保留各民族自己的文化传统和习惯。同时，也注重对落后的生产方式和社会结构、社会秩序规则的改造。不过，较长时间内总体上是强调通过行政权力强势介入，用现代国家法的规则替代少数民族地区原有的秩序和习惯。在这一过程中，虽然民族地区中原有的权力体系和秩序被打破，但由于现代法理规则同大多数少数民族的生存环境有着较大的差异，因而民间一些传统的意识和习惯被顽强地保留了下来，于是便出现了国家与民间在某种意义上的对立。如何解决这种对立，就成了一个非常棘手的问题。

国家权力对乡村社会的深层控制是通过制度的变迁来逐步实现的。在民国时期，国民政府在农村中推行保甲制度。这一制度的进程不断受到战争和动乱的破坏，因此，它的控制力并未达到预期。

改革开放以来，商品经济和市场经济的影响深入广大农村地区，包括偏远的少数民族地区，人口的流动加速，这些因素也极大地改变了中国的社会结构。20世纪70年代末的农村改革，人民公社制度为乡镇—村（组）体制所代替。此后国家权力逐步退出农村，国家以法律的形式赋予了农民以村级自治的权力，国家权力呈现出一定的“向上收缩”的趋势。此外，家庭联产承包责任制使少数民族村民重新获得经营自主权和一定程度的择业自由，商品经济和乡村工业化已经使得乡村的社会结构发生了根本性的变化。

按照受现代文明和商品经济的影响程度，张立伟把中国乡村社会分为三种类型[1]：一是富裕型乡村社会，这样的乡村多数处于城郊或小城镇，有各种发展的便利优势，城市和农村的差别正在消失。国家权力虽然仍保留了原来的制度形态，但运作方式上与此前相比已有了很大差别。二是转化型乡村社会，即经济、文化发展水平还不高，但已受到了商品经济为标志的现代文明冲击的乡村。三是封闭型乡村社会，即仍然保留着原来的生产、生活方式，带有“乡土社会”的大部分特征的乡村。我国西部少数民族地区大多数处于转化型乡村社会，但是一部分边远地区仍然保持了封闭型乡村社会特征。

转化型的乡村社会中，统治权力的拥有者是根据国家政权体制的设计而出现的，他们被村民们称为村干部。他们通常包括村党支部与村委会成员。村支部书记是上级乡镇党委任命的；村委会的组成则是根据《村民委员会组织法》所规定的村民自治原则，由村民选举产生的。村干部通常有村支书、村委会主任、会计、妇女主任等人，甚至还包括村民小组长。村支书是村里的“一把手”，具有一般事务的决定权。事实上，乡村社会权力结构非常重要的环节是乡镇这一级国家权力，它才是隐身在村干部背后的真正支配力量。村支书与村委会的首要作用是安排和实施乡镇所布置下来的各项工作任务，如收取公粮、收取各种集资款项、搞好计划生育、参加基建活动以及宣传教育工作等，其次才是村里的内部事务。有的时候，乡镇权力直接参与到乡村社会生活中来，如组织监督村委会的选举、直接下来收取公粮和集资款等，尤其是当村干部的工作受到阻力的时候，乡镇权力便直接出面加以排除。任何权力的运作背后都是有利益的驱动。乡镇权力之所以如此积极，是因为它可以从中获利。具体而言，由于乡级财政的自给制度，这就意味着他们所收取的各种款项可以化为己有。乡镇财政人员的膨胀再加上财政供给的公办教师，它的行政汲取能力相对于其经济发展水平而言已呈过度化。过度汲取使得乡民手中的资金被抽空，乡镇经济失去活力，已呈空心化的坍缩趋势。因此，统治权力渐渐由乡村社会的秩序维护者而变成乡村社会失序、产生冲突的重要原因。

在某种意义上讲，村干部担当了乡镇权力代理人的角色。尽管由于其外生性，这可能出于一种身不由己的原因，但是已经不可避免地引起了村干部权威的衰落。本来根据制度安排，村干部尤其是村支书和村委会主任理应成为乡村社会的权威，然而，由于代理人角色以及普遍存在的腐败问题，他们的支配出现了合法性危机，于是他们只有权力而没有了权威。目前村级财务账目的混乱已成为一个普遍现象，很多村干部因腐败问题而下台，而仍然在位的那些也失去了人们的信任。当然，对此也不能一概而论，有些村干部由于能力强，洁身自好，又能维护村里人的利益(这里主要是从村民的角度来看，并不涉及其他问题)，因此受到村民的拥护，成为权力与权威的统一体。在转化型的乡村社会中，传统型的权威，如宗族内的族长、长辈的地位已经受到了很大的冲击。费孝通先生所说的那种“长老统治”在一定程度上已经消逝。现在乡村社会的家族里已经没有传统意义上的族长，讲话最有分量的主要是年纪最长、辈分最尊者或族内的精英。而且除了过年时，家族集体的祭祀活动——到坟上祭祖以及红白喜事外，基本上没有统一的活动。传统权威在公共秩序中的力量已大大下降，它已无法成为一种统治力量。尽管如此，它仍然是维持乡村社会秩序的一个重要因素。值得注意的是，乡村社会中另一种新权威的崛起。这些新权威的力量是不可忽视的，由于他们在一定程度上掌握了人们挣钱的机会，也就赢得了人们的尊敬。新权威们拥有较一般的村民更为先进的知识结构，因此掌握了话语权力的优势。在一般村民的眼中，他们是“见过大世面的人”，于是不自觉地心生敬畏。而且，他们熟知人情世故，平时迎来送往的人际关系处理得滴水不漏，让人们从内心里佩服。他们的权威地位的确立，并非是因为制度的安排，而是由于个人品质的非凡，因此，可以归入韦伯的“奇理斯玛”式权威中。

注释

[1]参见张立伟：《乡村社会的秩序与纠纷处理》，载谢晖、陈金钊主编：《民间法》（第一卷），146页，济南，山东人民出版社，2002。