第二章 西部少数民族地区基层调解组织机制
第一节 基层调解组织解决机制的历史考察
“民间纠纷”是一个约定俗成的说法，需要从规范的角度加以界定。法学理论界对“民间纠纷”广义理解为：发生在特定民众个体或群体中间的，基于真实的利害关系所产生的一切公开对立，包括民众之间发生的所有民事纠纷、刑事纠纷及其他纠纷。如果按照我国《宪法》、《民法通则》和《人民调解委员会组织条例》，“民间纠纷”则狭义地被界定为“公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的民间纠纷”[1]，即民众之间因合法权益受到侵害或发生争执而引起的以权利义务为内容的各种纠纷，具体包括一般民事纠纷和特殊民事纠纷，以及轻微的属于自诉案件的刑事纠纷。其中，一般的民事纠纷涉及婚姻家庭、债务、房屋、继承、损害赔偿等，不包括涉及公民与法人、法人之间以及宗教、民族等问题引发的重大纠纷；轻微刑事案件是指一般侵害公民权益，尚未构成犯罪的纠纷，不包括侵犯国家利益、危害公共安全及严重侵犯公民权益构成犯罪的行为。
按照一般对于民间纠纷的理解，特定的个体或群体之间基于真实利害关系发生纠纷，发生纠纷的主体是特定的个体或群体，引发纠纷的原因千差万别，这也决定了纠纷的解决机制的多样化，纠纷的解决过程体现了正式的法律制度（通过国家司法、行政机关实施）与非正式的法律制度（民间法、习俗）相互渗透、相互影响,同时表明了正式的法律制度与非正式的法律制度在调解民间纠纷方面虽然具有不同的法律意义，但两者协调配合对于解决实际纠纷具有积极的作用。在实际运作过程中，单一的纠纷解决机制的效能往往不及多元化的解决机制。
一、基层调解的组织基础及调解原则
（一）基层调解的组织基础
1.“基层调解”的界定
“基层调解”即人民调解，是在人民调解委员会主持下，消除纷争的一种群众自治活动。基层调解是介于纠纷当事人之间的自行解决方式与通过行政机关、司法机关的正式调解方式之间的一种纠纷解决方式。
在中国传统法律制度中，“调解”在解决纠纷时居于优先地位，而判决及仲裁被看做是最后的解决手段。传统中国人将和谐视为理想的社会状态，于是对应而生的便是“无讼”，“对于中国人来说，和谐的便是好的。这并非单纯的审美意识，而是他们关于人生、社会、自然乃至宇宙的最高理想。当然也是他们解决一切纷争的出发点”[2]。“无讼”正是和谐社会关系在司法上的实现。孔子说：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎？”（《论语·颜渊》）孔子在诉讼问题上的立场主导了中国人几千年来的法律思维和实践，对于民间纠纷法律调解制度的发展也产生了重要影响。
这种重调解轻判决仲裁的传统还延续到新中国。陕甘宁边区人民政府时期创立的“马锡五审判方式”就有传统民间纠纷调解的合理成分，由此推动的人民调解成为新中国法律制度中最为深厚的传统之一[3]，并奠定了两种主要的调解方式：其一是人民法院在审理民事案件中依照相关法律进行的民事调解；其二是基层人民政府专门设立的各种调解组织（人民调解委员会和基层司法所）主持的人民调解。我国的人民调解制度从20世纪50年代起就建立起来，并通过1954年宪法确立为一项宪法制度。根据宪法规定，人民调解委员会主要依托于基层自治组织(村委会和居委会)，因而，其性质基本属于民间性的非诉讼矛盾纠纷解决机制。随着中国政治、法律、经济体制的变化，人民调解也出现了起伏，至20世纪70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过20世纪80-90年代法治建设和一系列法律、法规的颁布和施行，至20世纪90年代中期，人民调解达到高峰期。
2.基层调解的组织基础
我国基层社会纠纷解决机构可以分为以下几类:一是人民调解,即镇(街)调委会、社区（村）调委会、调解小组和调解员4个工作层级；二是由司法部门负责的调解,在基层社会中是现在正在改建和完善的乡镇街等处的司法所；三是由地方党政、司法等联合组成的社会矛盾调解中心等。这些机构在社会纠纷的解决中发挥了重要的作用。
在“大调解”体制下，基层调解与各职能部门协同非常重要。从我们最近两三年的调查来看，西部少数民族地区在各级党政的领导支持下，也基本建立了较完善的基层调解组织体系，县、乡、村三级社会矛盾调解机构分工明确、协同配合，在调解民间纠纷、化解社会矛盾中作用日益明显。各地方政府健全完善了矛盾纠纷“大调解”工作体系。
（二）基层调解原则
基层调解组织在实际的调解过程中，由于直接面对的是特定的个体或群体之间的真实利害关系，因此，调解的基本原则首先是以特殊性为主，充分考虑当事双方的诉求，并从中找到折中的办法，相机平衡双方矛盾。同时，在社会法治化的大趋势下，调解法制化色彩更加明显，“依法调解”也是基层调解的基本原则。2002年11月1日实施的《人民调解工作若干规定》多处体现了“依法调解”的原则。
但是根据课题组在西部少数民族地区的调研情况，在实践中，这里的“依法调解”中的“法”不仅指国家法，也包括民间法。即存在黄宗智所说的表达与实践的矛盾问题。
除了特殊性和依法调解两个基本原则外，基层调解要收到实效，还要具体遵循自愿原则、平等原则、尊重当事人选择调解方式的原则。
1.自愿原则。自愿原则是基层组织调解民间纠纷的首要原则，即指人民调解员介入调解纠纷时，必须在双方当事人完全自愿的基础上进行。
2.平等原则。纠纷调解的整个过程始终应坚持这一原则，具体包括以下内容：一是双方当事人之间的法律地位平等。无论双方当事人的政治、经济地位如何，文化知识水平高低，在法律地位上均处于平等位置。二是双方当事人与调解人之间的法律地位平等。调解人与双方当事人之间不是管理与被管理的上下级关系，而是第三人向双方当事人提供帮助的平等关系。三是对双方当事人平等地适用法律。
在纠纷调解中，坚持平等原则，对于保证调解活动的顺利进行和取得好的调解效果有着十分重要的作用，也有利于妥善解决纠纷，消除不安定因素。
3.尊重当事人选择调解方式的原则。基层调解是化解民间纠纷的重要措施之一，也仅仅是发生纠纷各方可以选择的一种纠纷解决方式。调解人不得因未经调解或调解不成，而阻止当事人提起行政调解和司法调解。
民间纠纷十分复杂，也涉及很多政策法律，因此，调解人在调解工作中难免会发生这样或那样的一些偏差。如果调解不成再通过法院判决，就能使调解工作中出现的偏差及时得到纠正，也有利于迅速、彻底解决纠纷，保障社会的安定。这样，既避免了当事人长期纠缠不休，又有利于维护社会的安定和不安定因素的排除。
（三）基层调解民间纠纷的过程
调解民间纠纷面对的是具体的当事人、具体的事件，又是一项法律性、政策性很强的工作，因此，如何兼顾调解的合法性与实效性，是调解的难点。这也是在课题调研中常常听到基层调解人员所说的“依法办事”与能够把事件“摆平”之间的矛盾。而少数民族地区由于社会组织、风俗习惯等方面的明显差异，基层调解方式往往带有更多地方特色和民族特色。基层组织在参与调解民间纠纷时，一般根据纠纷当事人不同的情况，有针对性地采取切实可行的、灵活多样的方法，很难有完全相同的做法。但是，少数民族地区调解同样受到相关法规的指引，体现合法性、合规性。总体看来，不同民族地区的基层调解一般包括以下过程：受理纠纷—听取当事人双方陈述—调查、分析纠纷情况—对当事人进行说服劝导，促进当事人和解并达成调解协议—协助监督协议的执行。以下我们以四川甘孜藏族自治州道孚县司法局提供的《人民调解组织调处纠纷实施办法》为例，结合在西藏、青海、宁夏等地的实际调研，归纳一下少数民族地区基层调解民间纠纷的过程。
1.受理
调解的第一步是受理纠纷。其途径有两种：一是应纠纷当事人的请求，他们多以口头陈述请求受理纠纷。二是主动介入的纠纷调解。
人民调解纠纷的受理一般根据事件的对抗程度和危害严重性，由不同层级的调解组织处理。如果纠纷当事人双方不危害社会秩序和公共安全，可商请当事人自行化解；纠纷的性质和严重程度已超过调解的范围，调解人应主动动员当事人请求有关部门调处或通过诉讼解决。特殊情况下，调解人为防止出现意外，可直接将纠纷移交有关部门处理。
村民委员会、居民委员会或企业事业单位的人民调解组织受理调解的纠纷是双方当事人在同一居住地、争议标的不大、情节不复杂的一般民事纠纷，如侵权行为发生的纠纷、不动产产生的纠纷、遗产继承产生的纠纷、民事合同产生的纠纷，还可以受理县、乡两级调解委员会或协调中心指定或委托的纠纷。以上组织调解不了的纠纷，则提交乡级调解组织。当事人不在同一辖区的纠纷，涉及财产、侵权行为所在地连跨或分散在几个村或地区的纠纷，涉及不同单位和地区的数名当事人的纠纷，由乡级调解委员会受理。对于适用法律、政策不明确，较为复杂、调解难度大的纠纷，由乡镇调解委员会受理。跨地区且复杂重大的民间纠纷则由县级调解委员会或协调中心指定受理或共同协商解决。对乡调委会、村调委会在调解纠纷中认为纠纷事实复杂、涉及面广、调解难度大、经多次调解未达成协议的纠纷，可按程序上报县级调解委员会或协调中心。
各地还规定了人民调解委员会不予受理的纠纷，如法律、法规明确规定由公安机关、人民法院和其他行政机关管辖处理的纠纷；一方当事人不同意调解的纠纷；已构成犯罪或构成违反《治安管理处罚法》的案件；已经申请基层人民政府处理或处理完毕的。同时，各地司法部门明文规定对于当事人以“民间私了”、“民间私设公堂”、“民间索赔命价”等民间方式调解不了，而要求移送调解的纠纷，人民调解委员会不得受理并坚决予以制止。但据课题组调查，这种情况在比较偏远的少数民族地区，民间法在调解中仍然实际发挥着很大的效力。
2.调查取证
人民调解员受理纠纷后，一般先进行询问，弄清纠纷的性质、发生的原因、发展的过程、纠纷的主要矛盾、矛盾的主要方面以及其他有关的情况。调查取证的途径主要有三个方面：一是当事人的陈述。二是向周围群众了解情况。每一起纠纷在发生、发展过程中，都可能牵涉到一些人，都会有知情人。三是现场调查或请专门机关作出证明等。
3.对当事人进行说服劝导
调查、分析纠纷情况后，就要对当事人进行说服劝导工作。人的行为受思想支配，要使纠纷各方当事人互谅互让，自觉消除纷争，达到新的团结，必须首先做好他们的思想工作。对当事人进行说服劝导工作，应贯穿于整个调解过程的始终，这是一项最重要的工作。
在调查中我们还了解到，少数民族地区民间纠纷调解往往具有鲜明的民间习惯特点。如四川省峨边彝族自治县，把在老百姓中有威望的“德古”纳入人民调解员队伍，由司法部门培训，讲明调解原则和范围。调解过程中，为了避免双方面对面情绪失控激化矛盾，就把当事人双方分开，调解员两边穿，转达双方的要求，最后找到解决矛盾的契机。
随着少数民族地区基层人民调解组织的建立完善，调解方式和程序日趋规范化、多样化。以课题组2011年8月在甘孜州道孚县瓦日乡的调查为例，该乡有2 500人，8个行政村、17个自然村，每个行政村都建立了由村支部书记、村委会副主任负责的调解委员会。我们在该乡尧日村调查看到，《人民调解委员会工作制度》、《村规民约》被张贴在村委会会议室墙上，这里也是调解委员会工作场所，这些公布的制度就是指导调解工作的规则。调解方式根据纠纷的复杂程度分为个别调解、会议调解和公开调解。
会议调解可以召开小型会议进行。会议调解应邀请当事人双方、当事人双方单位的领导、当事人双方居住地居委会成员参加。调解人在调解之前，应先进行法律、政策教育，晓之以理、动之以情，循循善诱。
公开调解是指调解人邀请适当数量的群众，当众公布纠纷案由和查明的纠纷真相，让群众发表意见和看法，然后当众作出决定的一种调解处理纠纷的方法。
4.达成调解协议
经过认真的调解，当事人在原则问题上已经统一了认识，这就为达成协议奠定了思想基础。如果达不成一致意见，调解人可以在双方当事人共同参与下，提出解决纠纷的建议，征求当事人的意见，这样可以尽快地促使调解工作的顺利完成。
纠纷调解的所有工作都是围绕着如何承担民事责任的核心内容展开的。双方当事人对承担民事责任的最终结果是否满意，以及满意的程度如何，是商量纠纷调解工作水平高低的主要标准。这三个标准就是：要确认承担民事责任的比例；承担民事责任的方式；履行责任义务的内容。
确定承担民事责任的具体方式后，应根据所选择的方式，详细规定承担民事责任的详细内容，防止在落实调解协议的过程中再次出现纠纷。依照我国《民法通则》第134条的规定，承担民事责任的方式主要有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉。上述承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。
民间法在少数民族地区虽然对达成调解至今仍有较强影响，但在政府行政组织和国家法的强大影响力作用下，“依法调解”正逐渐成为调解普遍遵循的准则。这也是我们在四川峨边、马边彝族自治县，青海同仁县调研中得出的基本结论，也是当地矛盾纠纷排查调处指导协调中心干部坚持“（国家）法大于民间法”的基本态度。
调解纠纷达成调解协议，要制作调解协议书，其主要内容包括：签署调解协议的时间、地点；主持调解人的姓名、身份；被邀请参加人的姓名、身份；双方当事人的基本情况；纠纷事实简述；调解过程简述；调解所依据的法律政策；确认双方责任；确定承担责任的具体方式、期限；双方当事人签名或盖章；主要调解人签名或盖章。调解协议书签署完毕后，应一式三份，双方当事人和调解人各执一份。
5.调解协议的监督
双方当事人经过调解达成协议后，为了了解协议的履行情况，人民调解还设立了一个回访的过程。如果当事人的确履行了协议内容，须在回访记录上签字、摁手印，以保证纠纷的彻底解决，防止解决不好而引起更大的纠纷。
据调查，少数民族地区在基层调解组织主持下达成的调解成功率非常高，事后反悔或因为同一事由再次引发纠纷的比例也很低。如四川省峨边彝族自治县2008年经各级矛盾调解组织主持的纠纷调解成功率达到96%，调解后无一例因同一事由再度发生纠纷，调解协议也得到很好执行。
二、西部少数民族基层调解的组织沿革
我国西部很多少数民族在新中国成立前都有自己的纠纷解决机制。20世纪50年代中后期国家创设的正式纠纷解决机制和国家法在西南少数民族地区取代了原有的机制。
从人民调解组织、调解员和人民调解的受案数量看，2009年年底，全国共有人民调解组织82.3万个，人民调解员494万人，调解纠纷767.6万件。[4]人民调解的受案数量比20世纪90年代中期下降了大约20%，与此相对照，人民法院第一审民事案件的受案数量却大约上升了42%。
2000年以后，由于民间纠纷数量剧增，各地司法力量难以应对，当事人诉讼成本也急剧上升，在各级政府主导下基层调解组织得以重新恢复、完善。随着少数民族地区政府主导下基层调解的完善，一些民间权威也被吸纳到人民调解组织中来。我们课题组成员在2008年对四川马边彝族自治县、峨边彝族自治县的调研中，发现当地政府积极吸纳了许多“德古”为人民调解员；2011年在青海省黄南藏族自治州同仁县调研中了解到，近两年来，县、乡、村三级矛盾调解组织设置趋于完善，人民调解员队伍也逐步壮大，在乡村一级调解组织中，当地有威望的老人、退休干部和接受了现代科学文化知识的年轻人都加入到了人民调解员队伍中，积极发挥了调解社会矛盾、维持社会稳定的作用。
人民调解组织和功能的重建与各级政府的政策支持有极大的关系。这场改革的背景是近年来人民法院的诉讼总量逐年攀升，“人少案多”使各级法院难以应对，司法诉讼的结案率受到影响，由诉讼引发的矛盾也越来越多。如果人民调解能充分发挥“第一道防线”的作用的话，人民法院就可以集中精力提高司法审判质量，维护司法公正。这场改革的重点内容集中在“诉调对接”、“大调解”、调解组织与调解形式的改革等几个重要问题上。
少数民族地区人民调解组织的建设并发挥积极作用，更具有现实紧迫性。少数民族地区普遍存在司法力量薄弱的状况，而地广人稀，也使司法诉讼解决民间纠纷成本高昂。加之民族宗教文化和习俗根深蒂固的影响，相当多的民间纠纷一般不通过司法诉讼解决，民间调解和人民调解是替代司法调解的有效方式。据课题组2011年8月在青海省黄南藏族自治州同仁县调查，该县10万人口，县法院每年受理案件350件左右，但近年来在经济发展的同时，婚姻纠纷和草山草场采冬虫夏草引起的纠纷增多。当地法院负责同志介绍，在当地法院判决办案成本高，藏民全民信教，宗教对藏民日常生活影响深。像婚姻纠纷和经济纠纷一般都由部落主持解决，实在解决不了才到法院解决。基层调解组织在各地党政重视下全面加强。同仁县矛盾调解中心隶属于同仁县司法局。该县矛盾调解分为三级：即县矛盾调解中心、乡镇矛盾调解中心、村（社区）矛盾调解中心。一般民事纠纷通过村（社区）矛盾调解中心进行调解。参加人员包括：村主任、村支书、村（社区）老人及双方当事人。按照习惯法的方式，公平合理地予以调解和处理。村（社区）矛盾调解中心处理不好的案件，再到乡镇矛盾调解中心进行调解。由乡镇分管社会治安综合治理的乡镇长、司法调解人员、各村的主任和支书、老人及双方当事人一起进行调解，适用国家法、国家政策及民间法公平处理。县矛盾调解中心主要是针对乡镇矛盾调解中心调解不好的案件，及一些影响较大的案件、轻微刑事案件进行调解。由县矛盾调解中心负责主持，适用国家法、国家政策并参考民间法进行处理；并且县矛盾调解中心与政府其他部门如交通部门、法院、公安部门联合办案，及时调解社会矛盾。据该中心负责人王平主任称：调解处理效果较好、通过调解处理的纠纷，当事人都会自觉履行，没有再到法院起诉的情况。
注释
[1]司法部：《关于〈人民调解委员会组织条例（草案）〉的说明》。
[2]梁治平：《新波斯人信札》，142页，北京，中国法制出版社，2000。
[3]对于陕甘宁时期调解制度与中国传统法律制度的关系有两种不同看法，一种是以柯恩为代表的“文化延伸论”，一种是以陆思礼等为代表的“文化断裂论”。前者认为马锡五审判方式所推动的调解制度是中国传统法律中儒家“无讼”思想的体现和延伸，因此调解制度正是“传统的文化价值”和“中国特色”的体现。后一种观点则认为中国共产党推行的人民调解制度在价值观、目的和手段方面与中国历史上的调解传统截然不同，调解制度作为改造社会的政治功能远远超过了解决社会问题的社会功能。以上观点及其比较参见柯恩著《现代化前夕的中国调解》、陆思礼著《毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决》，及强世功著《权力的组织网络语法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统》。以上文献均载强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，2版，北京，中国法制出版社，2005。
[4]参见诸葛平主编：《中国法律年鉴2010》，240页，北京，中国法律年鉴社，2010。