工程建设监理的定位与组织模式探讨*注8
一、我国推行建设监理制的概况
广义的建设监理包括项目策划、招标代理、设计咨询、设备采供监理、施工监理、运营保修等阶段的投资、质量、进度控制和合同管理等方面的专业化服务。我国目前实践中的建设监理主要是指施工阶段的监理。我国首次实行建设监理是在1982年开工的大型水电站工程——鲁布革水电站引水隧道工程上。1988年后，建设工程监理制度逐步得到推广。综观过去十多年，我国监理事业得到了长足的发展。
一是初步建立了较为完整的监理法规体系。《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理规范》、《建设工程监理范围和规模标准规定》等法律法规的颁布实施，明确了工程监理范围，确定了监理单位的市场主体地位，使建设监理工作有法可依、有章可循，监理工作逐步规范化、程序化、制度化。
二是工程受监率逐步提高，监理与业主、施工承包商一样，已成为建筑市场不可或缺的重要主体。目前几乎所有的大中型建设项目都实行了监理，建设监理制度是工程建设体制的有机组成部分，三峡工程和其他无数工程都取得了显著的监理效果，证明实行建设监理是规范建设各方行为、保证建设质量、控制造价和工期的有效方法。
三是监理产业初具规模，培育了一支规模较大的监理队伍。据统计，目前，全国各类资质监理单位已有6 000多家，近30万人。
尽管建设监理市场已初具规模，但是监理企业数量、企业规模、企业实力、企业信誉、企业人员的配置、从业人员素质等方面仍无法满足工程建设对监理服务行业的要求。更为重要的是，人们对监理的定位和作用、监理的模式、监理的工作机制仍然存在认识模糊。
二、工程监理的定位和作用探讨
目前一个普遍的现象是监理被矮化，被认为是技术含量层次不高的业务。业主视监理单位为自己的工具，只能代表自己的利益，是项目管理中的现场监工、工程计量员和资料采集者。承包商则往往把监理当作自己的质检员，或者把监理看成自己的对立面。监理单位也认为自己仅仅执行监督、检查和验收的任务，承担部分责任。这些认识反映了我国目前监理的实际情况，产生这些认识的主要原因在于以下几方面：
(1)监理深度有限。建设项目包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)等，我国的监理范围一般仅局限于施工阶段。
(2)监理内容片面。理论上监理内容为“三控制、两管理、一协调”，即对工程项目的质量、进度、费用等方面实施控制，同时对项目合同、信息等进行管理，协调各方关系。实际上由于授权范围问题和监理单位素质问题，监理单位只对建设工程的质量、投资和工期三大目标的实施承担监督、检查和验收的义务，而且主要是集中于对质量和工期的控制。
(3)监理费用较少，监理队伍整体素质不高。我国监理单位一般由科研院所、勘察设计等企事业单位派生而来。由于我国监理一般为现场监理，取费一般按人头计算，监理单位盈利能力很弱，因此，监理单位难以吸引高素质的人才，监理队伍中年龄偏老、偏小的多，学历层次和技术职称层次总体偏低。
(4)监理责任不到位。与监理拥有的有限权力相对应，监理责任不到位。而监理责任的缺乏，又使业主、承包商等各方越发怀疑甚至否定监理的地位和作用。
监理产生的根源是社会化分工的结果，当业主建设大型工程项目，且自己难以拥有足够的人力和知识能力时，便借助专业化监理机构。实际上，国际上统称的建设监理(或称咨询工程师)是一个由多学科、多专业构成的技术密集型组织，为工程项目提供专业化服务。西方发达国家监理咨询业发展已有百年的历史，形成了一套以国际咨询工程师联合会(FIDIC)为代表的监理惯例。对于工程项目的建设，业主通常从项目前期至项目的建成全过程委托监理咨询公司，实施全过程全方位监理。监理工程师主要监督业主与承包商执行合同的情况，做好投资控制，维护业主和承包商双方的利益。其基本特点是监理类似于中介机构，为业主提供知识性服务，独立客观公正是其基本要求。
借鉴西方发达国家的监理实践，要提升我国监理定位，强化监理作用，促进监理产业发展，我们应该向以下方向发展：
(1)发展全能监理。监理服务的业务范围不应仅仅局限于施工阶段，可扩展到规划、设计、招标等阶段，扩展到为业主提供投资规划、投资估算、价值分析等技术含量高的服务。
(2)改革取费方式。随着业务深度和宽度的扩展，监理取费可考虑采用费率的方式，适度提高监理单位的盈利能力和自我发展能力。
(3)强化监理权力(监理措施和手段)的法理依据。监理拥有的项目管理权力，主要来源于业主对其的监理委托合同，同时也来源于国家法律法规的有关规定和行业标准。只有拥有足够的法理依据，监理才能切实拥有“三控制、二管理、一协调”的措施和手段。
(4)加强监理责任。只有承担相应的责任，监理才能赢得尊重和充分发挥作用。建设监理的责任包括民事、行政、刑事三类。监理单位要为其在监理委托合同中的违约行为承担民事责任；要为其在监理活动中的违约行为和违法行为承担行政责任；要为其在监理活动中的严重违法行为承担刑事责任，法定代表人和监理责任人员，要承担刑罚的后果。
总体来讲，未来监理应贯穿项目建设的全过程，在建设规划、设计、施工招标、施工、保修期等各个阶段向业主提供咨询或代理业主工作，或对设计进行监督，对项目建设进行监督、管理、控制。
三、不同监理组织模式的选择
根据监理单位是否从属于业主，我国目前主要有三种监理模式：社会监理、自行监理及混合监理。
(1)社会监理模式。
社会监理对工程建设进行社会化、专业化的监督管理，由业主委托具有资质的社会监理单位进行(见图1)。理论上讲，监理工程师起着中介机构的作用，相对独立、客观、公正地确保业主和施工承包商的利益。这种监理方式是国际上通行的方式，也是国内有关部门鼓励和提倡的监理方式，三峡第一、二阶段工程建设采取的基本上就是社会监理模式。
图1 社会监理模式示意图
这种模式的特点是业主项目部门比较精简，其职能重点在于宏观关系处理和重大事项的决策协调、重大事项的审批(如重大的工程变更，影响较大的暂停施工、返工、复工、合同变更等)，不直接介入日常的监理工作，只对监理行为进行监督，支持监理工程师的工作。其弊端是在社会监理的专业素质、执业道德、责任体系不到位的情况下，容易造成社会监理起不到代表业主对工程建设进行具体监督管理的作用，甚至有可能导致业主协调任务量过大。
(2)自行监理模式。
这种模式实际上是业主直接进行项目管理，不聘请社会监理，业主项目管理与监督管理完全合一(见图2)。采取这种模式的前提是业主有极强的管理和技术力量，一般适合规模较小的工程。这种模式的特点是建设体系只有业主和施工承包商两方，业主能够充分直接地控制工程建设的宏观方面和微观方面。但这种方式是与社会化、专业化分工的趋势相违背的，特别是在业主仅仅只建设一个工程项目而不是持续滚动开发新项目的情况下，业主难以培养和维系足够数量具有资质的专业管理人才。在大型项目中不实行监理制，与国家建筑法及建设部、水利部等部委的规定不符。自从1996年国家全面推行建设监理制以来，在大中型项目建设中已杜绝了业主完全自行监理的现象。
图2 自行监理模式示意图
(3)混合监理模式。
介于前述两种模式之间的是混合监理模式，即业主与社会监理单位相结合进行监理的模式(见图3)。其主要特点为：业主自行组建总监办公室或总监代表处；社会监理主要负责现场监理，基本上只承担质量监理，进度监理、费用监理和合同管理等主要由业主直接控制；业主办事机构中仍设置项目管理部门，并派出人员直接参与现场监督或监理工作。应用这种监理模式较成功的有二滩工程和小浪底工程。
图3 混合监理模式示意图
当前社会监理单位的实力、监理人员的素质、合同、法律意识、组织协调能力、控制工程行为的水平与工程建设监理制度的要求还有很大差距。在这种情况下采取混合型的监理模式，即业主在一定程度上介入现场管理或部分地进行监理，可部分弥补社会监理本身的不足。总监代表处虽由业主组建，但只要给予它相对的独立性，与社会监理单位组建的驻地监理办公室在职能与分工上明确，并在一定程度上使二者形成整体，独立的第三方也可比较容易地与业主沟通，提高管理效率，但这种模式的社会监理完全从属于业主，有与国家法规不符的嫌疑。此外，业主和社会监理单位在业务上又是从属关系或交叉关系，一旦出现问题，会由于责任不清晰而难以追究各自的相应责任。
上述三种模式中，第二种模式适用于工程项目规模不大、业主有足够技术和管理实力的情况，第三种模式主要适用于业主有足够的专业人才且希望培育发展工程监理产业的情况，第一种模式下监理的地位、作用、责任比较清晰，关系比较明了，是现行主导的监理模式。
四、结语
我国监理事业经过十多年的发展，已经初具产业规模，但对于监理定位和作用、监理的模式、工作的机制的模糊认识限制了监理产业的深化发展。为拓宽监理领域、促进监理产业发展，应发展全能监理、改革取费方式、强化监理权力、加强监理责任。在目前我国监理还处于不断发展完善的过程中，我们应廓清监理定位，不宜片面强求监理模式的一体化，而应根据实际情况灵活选择项目监理模式，以充分发挥监理的作用，促进工程项目的建设。