第三节 中国司法效率的场景与制度构建

一、中美司法效率相关问题之比较

1997年5月，美国一位叫罗伯特的法官来中国讲学时曾谈到美国法官一年可以办500件民事案件。出于对这一数字的强烈兴趣，笔者对这些数字作了相应考察研究，其结果不但印证了罗伯特法官的说法，而且许多法官年结案数还远远超过这一数字。如美国曼尼科巴高级法院一位民事法官一年可结案数百件至上千件以上，而梅莎市法院的刑事法官年结案可达到3000件以上（主要是轻微刑事案件）。其中因为诉讼程序不同而最后进入开庭审理和判决（包括陪审案件）的案件可能达到5%～10%（50件～100件），其他案件则以和解、调解、仲裁、有罪承认等方式结案。在梅莎市法院，一个法官每天开庭审理5件以上的案件是常事。在我国某中级法院，从事一审经济纠纷案件审理的法官在1997年其岗位目标为24件，实际平均亦仅完成27件，假如再考虑到法官人数这一因素，在结案方面的悬殊可能更为明显。曼尼科巴法院71名法官，其他工作人员2800人，比例约为1∶40，梅莎市法院法官8人，其他工作人员80人，比例为1∶10。假如我国某法院人数约200人，有法官资格（助理审判员以上）即可达150人，比例约为1∶1.3，难免给人一种人多低效的印象。即使与我们同属大陆法系的日本比较，其地方法院一位民事法官一年仍可结案203件，通过开庭审理判决方式结案的为46件。而无论通过什么方式结案，我国法官（包括民事、刑事，尤其是中级以上法院）一年若结案100件以上，已属相当不错。所以，从以上数字判断，我国司法效率是相对较低的。结案率表明了投入—产出关系，它是衡量司法效率的一个重要指标。我国法院对司法表面上看投入似乎并不少，如大量的法官、高诉讼费、各方面的监督等，有时还要搞“集中行动”、加班加点，但其运转仍较低效，原因何在？下面通过对美国梅莎市法院Mckay法官一周的工作日程表与我国某法院一位法官一周的工作日程安排的对比和解析，试图从中找出一些答案。

星期一，Mckay法官：上午传讯数名被告，如承认有罪则可判决，不承认有罪则进入审前程序。下午：审前程序，在该程序中，被告可与控方达成诉辩交易，否则进入审理程序。我国某民事法官：上午：开庭审理，开庭后组织当事人调解，下午：出差到郊县调查。星期二，Mckay法官：全天开庭审理（数件案件）。我国某民事法官：上午：诉讼保全，送达法律文书，下午：业务学习。星期三，Mckay法官：上午：传讯被告，下午：开庭审理。我国某民事法官：上午：草拟判决，参加“创卫”义务劳动，下午：填写案件移送执行卡，找庭长签字，并汇报破产案件有关情况，会见当事人。星期四，Mckay法官：上午：审前程序，下午：开庭审理。我国某民事法官：上午：庆××歌咏比赛排练，其间找机会向院长反映住房问题，下午：合议案件、报结案卡。星期五，Mckay法官：全天审理由陪审团参加的案件。我国某民事法官：上午：参加破产案件例会，下午：政治学习。

经过这一系列的调查研究我们发现，美国法官的日程相对固定，甚至年如一日，而中国法官则可能会有所变化，除开庭、调查、草拟判决等外，其他安排时多时少，但以上内容较为真实地反映了两国法官一周的活动。此外，选取民事案件比较，是因为民事案件可能会更典型地反映我国诉讼机制中的某些特点。以上的数据至少反映出两国与司法效率有关的如下现象及差异：

1．法官（法院）职能的单纯化与多元化。美国法官只行使法律范围内的职责，解决纠纷、解释法律，一周活动的焦点集中于坐堂问案。在以上内容中看不出有其他事务。中国法官（法院）职能多元化，不仅坐堂问案，还要承担经济职能，如职工福利、分房、奖金发放等；政治职能，如政治学习、歌咏比赛等；社会职能，如创卫、社会治安综合治理、植树造林等。以上内容对这些职能均有反映，这使作为审判资源之一的时间被大打折扣。

2．法官独立审判与司法运行的官僚化。美国法官独立，只服从法律，由自己作出裁判，无须再向其他法官甚至院长汇报审批案件。中国法官的工作程序移植了行政管理模式，案件的审理及裁判一般都要向庭长、院长、审委会汇报。在法院独立审判的理论及行政集中管理下，法官最后往往是服从领导。另外，中国法官合议时间一般较长，因为这一方面要取决于合议庭其他成员是否配合、投入；另一方面，庭长、院长要花时间重新熟悉案情，甚至阅读案卷。

3．法官身份的职业化与行政化。美国法官只运用自己的专业知识审理案件、作出判断、定分止争，其身份与行政人员、辅助人员截然分开，后者以其自己的工作（如记录、立案、通知当事人、行政管理等）协助法官的审判工作。中国法官的身份与一般公务员无大的差异，工作安排中也承担行政性工作，如财产保全、送达文书等，而且因大多数法院存在审、书比例失衡问题，法官有时还自己记录，承担填写结案卡之类的工作，这也导致法院的“法官”比其他人员比例大得多。

4．法官条件的职前具备与职后具备。美国法官选任条件十分严格，许多法官任职前即可能是优秀律师甚至法学教授，一经选任，即较少进行在职业务培训。上述内容中的“业务学习”反映了中国法官一方面有相当比例的人是进了法院才学习业务，法官不得不由法院学徒制似地自己造就；另一方面也反映了在转型时期，由于大量新法颁布，任何法官都有重新进修的必要，否则难以胜任审判工作。法官业务功底深厚往往使美国法官具备了当堂审案后即可“快刀斩乱麻”的水平，其“批发”案件的效率让人叹为观止。而许多中国法官稍遇难案即心中没底，不知所以，当断难断，一拖再拖。

5．审判方式的对抗制与“混合制”。在美国因实行对抗制（adversary system），举证责任全在诉、辩双方，从上述内容中看不出美国法官还有调查取证之类的工作。而根据中国法律及有关司法解释，尽管在推行审判方式改革后借鉴了对抗制的诉讼模式，法官仍要视案件情况进行必要的调查取证，通常外出调查需花较长时间。

6．诉讼程序与审判技术的简与繁。美国有相当数量的案件（无论是刑事案件还是民事案件），都通过作有罪承认、诉辩交易、和解、仲裁等方式在庭审前即解决，真正进入庭审的案件相对较少。在我国，民事案件庭前调解、撤诉的案件比例不大，刑事公诉案件则基本上必须开庭。上述内容中还反映出两国法官都有制作判决书的时间。美国法官草拟判决时除已进入信息化，在诸如查询判例等方面的速度较快外，有的初审法院面对大量案情重复的案件，还发展到判决书的标准化、格式化，制作判决类似于填张表格，当庭即可完成。中国法官，无论是基层法官还是上级法官，无论案件繁简，都须按规定格式草拟一份判决书，然后庭长签发，打字、校对、盖章、送达。

7．诉讼参与人及社会对法官（法院）的认同、配合与怀疑、对立。以上内容列有该美国法官专门有一天审理有陪审团参加的案件，一般印象是有陪审团审理的案件，总是烦琐、复杂，但实际上陪审团参加的案件效率也较高。听证和辩论、接受指示，然后进入密室评议，一切井井有条，这反映出普通人对司法的参与程度及素质。在我国，普通人一般不愿与法院打交道，证人也如此，而在诉讼参与人中，滥用诉权、无理缠诉、四处上访、哄闹法庭等事件，在一个法院几乎每天都会发生，法院公信力和审判秩序问题常常牵涉法院大量精力。

除以上内容反映出的7个方面的现象外，有些问题，如法官的职业态度（是否敬业）、道德（是否腐败等）也可能在很大程度上影响司法效率，因以上内容未反映出，故未解析。同时因影响司法效率的原因复杂，在此恐难穷尽。

通过对中美法院法官一周日期的考察，有了对两国司法效率差距的感性认识。尽管中国法官也非常忙，但事实上究竟有多少法官，一周花了多少时间与精力坐堂问案、定分止争？上述差异有些是因不同法律文化传统造成的，这是个长期的、渐进的和综合的过程；有些是因诉讼程序、审判技术、管理水平等造成的，这也正在通过审判方式改革等措施进行修补。但最突出的第1、2、3、4方面的问题，则是必须通过制度设计予以改变的。因为司法效率不是企业效率，不能靠加班加点来保证，司法效率也不是行政效率，靠首长的集中指挥和部属的令行禁止来保证。司法效率是“生产正义”的效率，依赖于我们对司法运行自身规律的认识。

对上述问题的分析，重在“揭短”。实际上，改革开放30年来，法治建设包括司法制度的建设有目共睹，尤其是大力开展的审判方式改革，对司法效率的促进更是成效显著。司法效率问题不唯中国存在，而且是一个世界性问题，西方法治发达国家概莫能外。曼尼科巴高级法院在其印发的宣传资料上还承认，该院最突出的不足，即包括诉讼常常造成不必要的拖延、高诉讼成本等。只不过其起点远较我国为高，而重在解决审判技术层面的问题。西方国家曾经进行的许多司法改革（如德国和日本探索诉讼外解决纠纷方式，美国强化法院的行政管理、设置行政管理官administrator等），都是围绕着提高司法效率进行的，而且这种改革至今仍未停止。的确，我国司法效率乃至司法公正面临的困境，根本上还在于首先消除司法地位、法官体制方面存在的痼疾，非如此，难以面临审判实践的挑战。

二、追求司法效率的误区分析

诉讼应当以维护当事人权益为核心，这一天然属性也决定了司法制度必然较多地考虑当事人对效率的价值需求。为当事人提供高效的司法服务，提高司法效率也成为社会民众对司法制度改革的殷切期望。与我国规模宏大的司法体制改革遥相呼应的是西方各法治国家纷纷进行的大手笔的民事司法制度改革。自20世纪末至今，西方国家的司法改革不约而同地在追求司法效率价值的旗帜下进行，因此，我国的司法体制改革中对效率的追求多多少少有了些“追赶国际潮流”的时代意味。如何协调效率与诉讼公正的关系必须成为司法制度的设计者和利用者密切关注和认真审视的课题。在追求司法效率价值的同时，我们应当注意避免一些可能存在的观念上和实践中的错误。

前文已经着重谈到了司法公正与司法效率的辩证关系。诉讼时间的有效性决定了诉讼程序中对案件事实的认定不可能总是达到客观无误，对法律的适用基于法官的个体差异和法律本身的缺陷而无法达到最满意的效果。这里，任何个案中客观存在一种损失，也就是在程序公正和结果公正之间存在差距。这种差距的存在是人们不希望看到的结果，也是人们试图克服和避免的现象，它可能表现为当事人应得的利益没有得到，也可能表现为因为发现错误后为纠正错误而支出的额外费用。经济分析法学家波斯纳将司法资源（司法投入）区分为诉讼制度运行成本和错误成本，提出了“错误成本”（E～Costs）和“直接成本”（Direct Cost）两个概念。波斯纳认为，错误的司法判决会导致资源的无效益利用，因而是一种不适当的浪费。法院一旦作出错误判决，即产生了法律上的错误成本。同时，在诉讼程序运行过程中，程序主体还要投入时间、人力、财力等直接成本。

直接成本的耗费是避免不了的，问题在于所耗费的量的大小。同样，错误成本的耗费也是避免不了的。审判的公正价值意味着人们希望错误成本最小化，使裁判结果最大限度地符合实体公正。但是，在诉讼中对事实的认定准确程度随着成本的变化而变化，如果在诉讼中投入大量的金钱和时间，则人们越容易最大限度地接近真实，相反，耗费的成本越少，偏离真实的可能性越大。适用法律的准确性同样也受到投入的成本的制约，要准确适用法律，就需要高素质的法官，这意味着法官的培养费用和薪金也会相应增加。比较公正和效率的价值要求，我们可以清楚地看到两者之间的逆向趋势。实现公正意味着用加大直接成本的方式追求错误成本最小，而效率则是通过减少直接成本的方式实现而同时又不能增加错误成本。如果同时追求错误成本降低，则公正价值要求追加直接成本，而效率价值要求直接成本的投入不变甚至降低。也就是说，从本质上说，司法公正和司法效率的方向是不同的，并不能完全并行不悖。下面是提高司法效率的几个主要误区：

（一）以“司法万能”的观念误导民众

在司法裁判中，直接成本和错误成本的变动皆被限定在一定范围之内，效率价值的实现方式被限制在一定范围之内，不能超越直接成本的限度来实现效率价值，即使程序的效益从总体上提高了。但错误成本超越了一定的限度，依然是不允许的。换言之，效率价值的实现程度被程序的公正价值限制。这种认识显然与传统法治观念中“大司法”的观点大相径庭。在传统法治观念看来，通过司法途径解决纠纷是最好的选择，司法程序在纠纷解决机制中的地位越高，国家的法治化程度也就越高。而对于程序的公正和效益价值，则认为两者可以并行不悖，同时实现。成本与司法正义呈逆向关系，如果成本越低，人们能够经济而便利地通过诉讼解决社会纠纷，那么诉讼就会成为受人欢迎和推崇的纠纷化解器。相反，如果成本越高，通过诉讼实现的司法正义在实际上被抵消和贬值，人们就会放弃诉讼转而谋求相对成本较低的诸如人民调解、仲裁甚至私了等其他方式来解决社会矛盾。这样，司法的社会功能就会因成本的反作用而被削弱，甚至蒙上虚伪的阴影。

对当事人而言，不计效益而执意追求公正的裁判结果，是当事人的权利，法院不能以标的额太小而拒绝受理，毕竟，当事人支出的超额成本是其自愿行为，而法院的职责决定它不能以缺乏程序效益为由拒绝审判。但是，一般情况下，对希望通过诉讼维护其合法权利的当事人而言，效益是其首先考虑的因素，如果投入的成本要大于收益，则当事人的权利并未得到预期的实现。因此，对争议的标的额很小，甚至采用简易和小额诉讼程序也无法将成本降至收益以下，诉讼就不应当成为他们的选择。忽视程序公正和效益的冲突将会误导当事人的选择，法院解决纠纷，实现权利必然要付出一定的成本，而且这种成本的支出很可能大于实际获得的收益，对此，当事人在诉讼之前应当得到足够的信息和被善意地提醒，否则，如果当事人满怀对法院的信任和维护权益的渴望走进法院，最后发现得不偿失时，可能会对法院的权威和职能产生怀疑，动摇社会公众对司法程序的信任。

目前我国的司法改革的口号是审判公正和效率，它明确提出诉讼中应当追求的两大缺一不可的目标，具有科学合理性。但是，如果仅仅从表象上分析，似乎公正与效率总是能够和谐共存，我们可以同时最大限度地实现公正和效率。在这种认识指引下，刻意强调司法在社会纠纷解决途径中的核心地位也就理所当然了。前文分析了涌入法院的案件过多所引发的种种弊端，其中给当事人造成的“司法既能实现公正又可兼顾效率”的印象不能不说是一个重要原因。倡导理性科学的诉讼观，一个重要前提是理清公正与效率的关系，让民众清楚地认识到为求得公正必须付出的代价，当事人只有在掌握足够信息之后，其选择才可能是理性的，贸然走进法院可能会使当事人得出不偿失的印象，对司法制度丧失信心。

（二）过度追求诉讼程序的简化

我国目前的司法改革应当以公正为首要目标，实现审判的公正还将是一个长期而艰巨的使命。我国长期的职权主义诉讼模式使得程序中的权利和权力互相制约的机制极不完善，当事人的权利被限制，法官的自由裁量权较大，程序中的主观和随意性较强，程序呈现简单粗糙的特点。因此，在某种意义上，当今我国的司法体制改革追求的是程序的正规化和精密化，从而保障当事人的诉权，确保司法公正的实现。程序的简化是提高司法效率的一个重要途径。目前，简易程序成为我国司法改革的一个重点，但重视简易程序并不等于要简化所有的诉讼程序。一方面，对于普通程序而言，为促进公正的实现，不仅不能简化普通程序，还要进一步充实完善，赋予当事人更多的诉讼权利，通过程序公正实现实体公正。另一方面，简易程序的改革也不是简单的“简化现有程序”，而是要对简易程序作出更加细致和严格的规定，以保证简易程序最低限度的公正。

我国程序正规化的发展方向似乎与世界民事司法程序的改革趋势相逆，这也是人们在进行“程序复杂化”的改革时的顾虑之处。但是，必须看到，我国的司法改革和西方的起点不同。西方发达国家的民事诉讼程序已经有了相当长的历史，因其程序在发展过程中过分地追求完美，使程序日益肥大和膨胀，导致诉讼效率低下，当今西方国家的司法改革是为了给过分膨胀的程序“消肿”。反观我国，我国民事司法改革还处于起步阶段，尚未完成诉讼体制的现代化转型，没有形成以当事人为主导的诉讼体制，也不会出现西方国家那样过分膨胀的程序。因此，完善和充实程序才是我国司法制度的发展方向。

（三）忽视当事人的效率需求

诉讼直接成本中主要包括当事人支出和国家支出两部分，当前民事审判方式改革是以国家为主导的，难免出现仅从国家利益出发来拟定改革步骤和措施而忽视当事人效率追求的情况。司法改革的首要目标是实现审判公正，如前所述。司法公正需要丰厚的物质基础，这几年司法资源的急剧扩张，从司法的性质看，承担这一资源的主要应当是国家而非当事人。但事实上并非如此。随着司法改革的深入，当事人需要支出的诉讼成本逐步提高，已是不争的事实，最典型的如举证责任的转移。我国民事司法体制改革的最初动机是为缓解法院负担过重的矛盾而将取证责任从法院转移到当事人。强化“当事人的举证责任”，最直接的效果是提高法院的办案效率，节省法院的经费开支。现实情况是法院仅仅重视诉讼成本的转嫁，而没有为当事人调查收集证据提供有效的制度保障，从而造成当事人因此所承受的诉讼成本是法院的几倍，由于不能够提出或者不能够充足地提出有效的证据支持自己的诉讼请求，必然导致败诉的结果。当事人所期待的判决结果不能够得到，产生不满是显而易见的。法院通过转移出一部分诉讼成本，从而提高了诉讼效率，但没有因此收到来自当事人的有效证据，缺乏证据情况下的裁判难免造成实体错误的攀升。这一改革是违背原则的，即诉讼成本投入的增大，实际上取得了诉讼效益的负增长。因此，现时的司法改革要反映并保障当事人的利益，效率价值的受益者只能是当事人而非法院，需要有新的改革措施来减轻当事人的诉讼负担，同时又不削弱司法的公正性。

司法的昂贵性在所难免，要借助非诉讼纠纷解决机制的高效率属性来缓解这一矛盾。在民事司法程序的改革走向深化和完善的同时，对非诉讼纠纷解决机制的研究和制度保障也应当被提到法学界和立法者的日程上来。构建一套以司法为轴心的社会纠纷处理机制，诉讼与其他纠纷解决机制相得益彰，共同维护司法秩序畅通，社会民众得以根据切身的需要，在诸多不同层次和价值目标的程序之间选择最合适的途径，最终促进社会的稳定与和谐发展。

三、未来中国在司法效率方面可能的制度构建

（一）改革审判方式，提高司法效率

改革开放以来，我国各级人民法院为国家的民主法制建设作出了巨大贡献。但也不可否认，因司法效率不高导致公正迟到，使审判工作的自我评价与社会公信度形成落差，给国家理性秩序的建设带来了伤害。

那么，导致司法效率不高的原因究竟有哪些？怎么克服才有利于国家法治建设，有利于为党和政府工作大局提供有力的司法保障，有利于促进审判事业自身的科学发展？近年来，各地都在提高司法效率上作了大量有效的探索，如推行民商事案件的繁简分流，小额诉讼案件探索实行速裁机制，大力推广巡回办案、就地解决纠纷方式，强化调解制度落实，探索建立诉调对接机制，在行政诉讼中引入诉讼和解制度等。通过这些措施，法院案件审限管理得到有效加强，司法效率得到明显提高。但从群众满意程度上看，司法效率仍不尽如人意，主要体现在两个方面：一是司法效率不高的投诉居高不下。不管是群众来信来访，还是每年的“两会”，反映案件久拖不决、久拖不执等司法效率问题仍较突出。二是期盼高效便捷司法。群众普遍觉得诉讼程序烦琐，审限过长，期望有更快捷、高效的司法服务。

出现这种情况，究其原因：一是超审限案件仍未根本杜绝，个别法院还比较突出。二是均衡结案意识淡薄，对抓办案时限年头松年尾紧的现象较为普遍。三是申诉、申请再审问题依然突出，部分案件反复申诉和再审，长期处于不确定状态。四是执行效率不高，部分执行案件长期难以执结。五是“案结事不了”问题仍然较为突出，涉诉信访仍较多较普遍，司法效率与效益不成比例。六是案件总量虽呈逐年上升趋势，但案件增长幅度不大，与经济发展水平不相适应，有的法院甚至出现了收案萎缩的现象；刑事案件所占比例偏高，民商事案件增幅不大，案件执行情况不容乐观。改变审判方式，提高司法效率，应当从以下几个方面入手：

1．树立司法为民的宗旨意识，实现人民法院工作指导思想的与时俱进

要在各级法院领导班子当中牢固树立审判工作服务大局意识，转变办案指导思想，尤其要转变在基层法院特别是人民法庭过度强调规范化建设的观念和做法，一切应从方便群众诉讼，方便案件审理的“两便”原则出发，简化办案程序，提高办案效率。要精确定位基层法院和人民法庭职能，教育法官树立“迟来的公正不是公正”的效率意识，把高效司法工作抓紧抓实。

2．坚决克服利益驱动

自2007年始，中央转移支付专项补助办案经费后，中、基层法院的办案经费问题得到了很大改善，应该说，法院创收的冲动已不应存在，症结在于各法院自行供养了一批临时雇用人员，造成了利益驱动，成了阻碍审判方式改革推进和制约司法效率提高的重要因素，也埋下了司法不公的后患。这批人员的身份及供养问题应该予以解决，当前有两个办法：一是争取党委、政府的支持，将部分人员经考试转为财政全额拨款供养的地方事业编制；二是依《劳动合同法》规定予以补偿解聘。不管用哪种方法，都要与诉讼费收入完全脱钩，实现法院业务经费保证“吃皇粮”的目标，从根本上构建防腐机制。

3．强化司法为民措施

第一，加强诉讼指导，完善《诉讼须知》，立案时一并发放，方便当事人在第一时间掌握诉讼基本要求，保障当事人一次性完成立案手续，避免重复奔波。《诉讼须知》应包括刑事诉讼含刑事附带民事诉讼须知、民事诉讼须知、举证风险须知、执行风险须知、调解建议、诉讼费收取标准等方面的内容。第二，对偏远地区或行动不便的当事人，实行预约立案、上门立案、电话立案等措施，大力推广巡回办案、就地开庭审理的方式；认真总结推广行之有效的旅游法庭、瓜菜法庭、夜间法庭等服务品牌经验；改革烦琐的民事诉讼程序，对简易民事纠纷，可采取先审后立、先调后立，事后补办立案手续统一案号的方式快审快结案件，让那些急需处理纠纷的当事人及时案结事了。第三，进一步完善简易案件速裁机制，推广速裁法庭办案经验，举办速裁培训班，规范和提高基层法院和人民法庭法官速裁案件的能力，发挥速裁简便快捷解决纠纷的作用，提高司法效率。第四，针对目前诉讼费缴纳不便于群众诉讼的问题，抓紧与银行部门协调，安装终端消费刷卡设备；同时，在不违反财务管理制度的前提下，为方便无卡的当事人交费，单位可办一张公务卡，立案时先收取当事人现金，通过刷公务卡代其电脑缴费后，再将现金交财务入账，解决基层法院尤其是人民法庭诉讼费缴纳烦琐问题，方便群众诉讼。第五，兑现调解结案的奖励。尽管规范补贴后，申请新的经费很难，为奖励高效率、高质量、案结事了的调解和解结案工作，可从业务经费中挤出奖励经费，作为提高效率的鼓励。

4．着手研究加强司法便民的制度建设，作为学习实践活动整改措施，逐一推出实施

通过制定法院的司法为民措施，制定关于基层法院和人民法庭适用简易程序的暂行规定、速裁法庭工作暂行规则等，使审判方式更加简便，更加灵活，更加方便当事人诉讼，方便案件高效快捷审理，使大量的民事案件通过简易程序得到解决。同时，严格执行修改后的《民事诉讼法》，将申诉再审案件纳入审限和审判流程管理，改变再审案件无审理限制的传统观念，提高再审案件司法救济的效率。

5．进一步发挥审判流程管理作用

一是细化审判流程管理规定，对立案、排期、开庭、合议、制作裁判文书、送达一直到结案、归档等各个环节，明确期间规定，增强可操作性。二是加强审判流程管理的执行和监督。发挥立案庭控制管理审限职能的同时，审判业务管理机构或具有审判业务管理职能的部门采取事先警示、临界催办、事后通报的流程管理措施，案件审限过半发催办卡，审限过2/3则发督办卡，严格审限跟踪监督管理，确保案件及时审结。三是解决流程软件运行缓慢、操作不便等问题。

（二）健全保障司法独立的制度

司法独立（原则）是西方国家司法制度的第一大特点，主张司法权必须同行政权和立法权分立，非经司法机关，非经正当司法程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。“司法独立”源于资产阶级的分权学说，从历史上看，它的提出具有进步意义。它是新兴资产阶级为对抗封建帝王的专制统治，特别是反对专制君主控制司法机关，随意逮捕、审讯甚至处死臣民而进行的一种抗争，是资产阶级反对王权专横暴戾统治的一面大旗。

司法机关司法独立包括两个层面的含义，一是观念层面，二是制度层面。就观念层面而言，司法机关应当形成自己的职业化的观念，即形成司法职业所共有的某些理念，这些理念保证法官在类似的案件中有可能作出类似的客观的而非纯个人的判断。制度层面的内容要求司法人员能按自己的观念和规则办事。两者缺一不可，相互促进。就制度层面而言，司法独立要求做到：（1）司法权由司法机关（法院）统一行使，不受行政机关和立法机关干预，公民个人或非国家机关的社会团体更不能干预。当然，立法机关可以对司法机关予以监督，但主要是通过立法手段及对法官的弹劾权进行监督，不得干预个案的审判。（2）司法系统内部相互独立，即一个司法机关的司法活动不受另一个司法机关的干预。法院上下级关系只是审级关系，上级法院除依上诉程序、调卷令等有关程序对下级法院的审判行为予以监督外，不得干预下级法院的审判。（3）法官独立审判，只服从法律，这是指一个法院内部不存在上下级服从关系。法院是法官办案的地方，用一句通俗的话来讲，法院里法官最大。用德沃金的话来说就是：法官是法律帝国的王侯，除了法律以外法官不服从任何别的权威。（4）法官保障制度。这是从社会地位、经济收入方面保障法官无所顾忌地捍卫法律。法官的地位及待遇来自法律，不是他的上级。这就包括由法律规定法官的职权、不可削减的待遇及其职位保障。对职位通常采用两种办法：一是终身制（英美法的主要做法）；二是文官制度的保障。法官的高薪制也是法官保障制度的内容之一。

司法独立与中国国情是可兼容的，而中国司法独立的特色就在于体现了党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。然而，我国司法独立进程受历史的与现实的因素的影响和制约，这主要有以下几方面的表现：

（1）传统“势力”。中国是社会主义法制统一的国家，但是，地方保护主义、部门保护主义在一些地方和部门仍然存在。比如，有些地方官打着“为官一任，造福一方”的旗号，为自己的升迁捞“资本”，对地方利益的片面维护，不惜对其他权利粗暴干涉和侵犯。破坏社会主义法律对全体公民和社会组织在法律上的平等性、公正性、同一性，破坏本地区正常的交往和共同的发展环境，甚至为了保护本地区、本部门的不正当利益，损害外部的合法权益，对于司法独立以及司法公正造成严重后果。地方与部门保护主义是封建主义的残余，是传统的宗派势力在现代新形势下的复活，应加以肃清和抵制。但不可否认的是，作为一种观念和价值观，它在民族落后的文化心理结构中具有一定的持久性和影响力。它渗透到一个民族社会生活的一些方面而对民族群众的心理具有腐蚀作用。它对中国司法独立产生的非法干涉作用在一定的场合下还有可能存在，值得予以充分考虑，不可忽视。

（2）传统习惯。中国建立独立公正的司法制度，也许最重要的并不是复制西方的法律制度，而是重视消除中国社会中那些起作用的，也许并不起眼的传统和习惯的影响。在司法独立的实践中如何注重摆脱传统习惯的影响，是目前中国司法制度建设中的核心问题。不克服这些历史和现实因素的局限，司法独立就缺乏根基，缺乏效益。例如，在中国广大的农村社会，村民们有着约定俗成的共同价值取向、行为和事物的是非标准、为人处世的心理尺度和准则。如果一概忽视或全盘否定这些心理尺度和准则，国家司法制度将失去其推行的心理基础。建立独立公正的司法制度，改变落后的习惯风俗，这是毫无疑问的。然而，重视并且制定符合农民意愿的合情、合理、合法的乡规民约，也不失为完善、补充独立公正的司法制度的良好途径。

（3）传统文化。中国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，一个民族的国性民质是这个民族传统政教、文化在民族历史发展过程中长期积淀、铸就而成的。中国丰富的传统政教、文化，是形成国性民质的源泉。中国这个古老的国家之所以在世界上延续几千年，必定有一种永恒精神、特性、传统文化。而这种民族文化的精神、特性也必定要与现实相适应。不可否认，传统文化的某些积极因素和合理内核，还将对社会发展与文化建设继续发挥作用。

因此，要建立完备的制度来保障司法独立的实现必须从以下几方面入手：

第一，改革法院设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的地方化，克服地方保护主义。

众所皆知，由于司法机关的组织体系、人事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应的徇私枉法、任意曲解法律、歪曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升级，使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。司法人员有时难免处于要么坚持原则、秉公办案而被撤职、免职或调离，要么听之任之、违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地。要消除这些弊病，根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。

第二，建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。

在实行司法独立的大多数西方国家，其法官都是由总统或内阁任命，一旦被任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为就一直任职到退休，任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动，我国也可以借鉴这样的制度。对法官的弹劾应由其所在法院提出，对法院院长的弹劾由同级人大常委会提出，这样法官可以依法独立行使职权而无后顾之忧。这种制度一方面解决了某些地方党政机关随意更换“不听话”的院长、法官的老大难问题，使司法独立在人事上有了切实的制度保证；另一方面也无须增加新的的审判机关，无须新增大量司法人员。建立司法经费的全国统筹制度，具体方案是每年初由地方各级政府按照上年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政，然后由中央财政部门全额划拨最高人民法院，再由最高人民法院按人数和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。这样做虽然给财政部门和中央司法机关增加了一些工作量，但切断了地方政府部门借此干涉和影响司法工作的渠道，为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保证。

第三，理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度。

我国宪法规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督自己，在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内部监督，而且也被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制度，取消了二审程序，使越来越多的人认为上诉没有意义。现实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法院也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行为的直接指导，有违法院之间相互独立的司法独立要求。因此，必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性，实现各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。

第四，改造审判委员会的运作机制，保证法官独立和司法公正。

鉴于目前审判人员的业务素质总体上仍不高，在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断，在杜绝向上级法院请示汇报时，难免会在如何裁判上犹豫不决，特别是新形势下，各种社会关系日益复杂，法院又必须作出处理，调解也常达不成一致意见。在这样的情况下，让一个由工作经验比较丰富，学识相对较高的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理，确实能起到集思广益，兼听则明的作用。但审委会的组成大部分为外行，了解案情的该案的承办人却没有表决权；其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性，换言之，其是通过剥夺原告、被告与其他当事者的基本权利——获得公正审判的权利来运行的；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论，讨论案件的范围存在任意扩张的可能性，讨论的案件越多，对单个案件讨论所花费的时间和精力就越少，出现错误的可能性就越大，其实施结果无法使人满意。成员们不参加庭审，只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的疑难案件作出决断，确有武断之嫌，如果承审法官在汇报时由于主观或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判，浪费了诉讼资源，降低了工作效率，既非公正，又不高效。更严重的是，由于审委会成员都是院长、庭长，常过问法官对案件的审理，以其高人一等的身份干涉法官独立办案，因而必须重新制定审委会规程，确定其合理权限，严格限定其讨论决定案件的范围；规范其工作程序，使审委会审理案件不能游离于审判规则之外，也必须按照法律规定的审判程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信，而不是听听汇报就随意作出判决。同时要提高审委会成员的业务素质要求，避免谁行政职别高谁就是其成员的弊端，应以法律意识、专业知识、办案能力、工作经验的综合水平为选拔标准。这样才能避短扬长，维护司法独立，提高审判质量。

第五，建立法官平等化、专家化制度，确保法官之间互相独立。

我国法官队伍虽然庞大，但素质确实不高，而且个体之间也参差不齐，这是不争事实。其一，单一型的人多，复合型的人少；其二，经验型的人多，知识型的人少；其三，成人教育培养的人多，正规院校培养的人少。这样的整体构成使众多的法官缺少深厚的人文素养，缺乏扎实系统的理论功底，难以养成以法律的概念去思考问题的习惯，更不能形成良好的继续学习的氛围，缺乏敬业精神。也许正是为了适合素质不高的状况，法官之间人为地出现了不同的等级，使法官之间无法平等。在同一审判中，由于等级不同，对案件的意见得不到同等的对待等奇怪现象，也就有制度根源可寻了。出现这些情况确实不足为怪，却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判。等级有别是行政权的特征表现，目的在于使下级服从上级，保证行政命令的传达与执行，与法院的运作要求完全背离，法官被划分为三六九等，无疑是司法独立、法官独立所不容的。正如学者贺卫方所言，等级的划分过于细致和烦琐，可能造成法官对级别问题过于敏感，产生严重的级别意识，法官是一种反等级的职业，法官最重要的品格是独立，如果在相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上级法院或本院“领导”的好恶，就很可能破坏司法独立。

第六，制定传媒活动的规则，科学处理新闻自由与司法独立的关系，建立新闻审查和司法记者资格考试制度。

改革开放以来，我国的各类新闻媒体迅速发展，在现代化建设中发挥了极其重要的宣传、引导、监督作用；同时，我们也经常看到某些报道干扰了司法独立，制定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。

（三）建立完善的法官遴选制度

我国法官遴选制度经过了二十多年的不断探索，的确有了质的飞跃。通过立法，提高法官的遴选门槛，拓宽了法官遴选的渠道，为逐步实现法官职业化、精英化奠定了基础。但是，法官遴选制度还很不完善，缺乏完备的法官遴选程序和与之相配套的激励机制。因此，造成法官遴选的渠道不畅通，城里人往城外跑，城外人进城难的“围城”现象。

现状一：尽管统一司法考试较大程度地提高了进法院的门槛，但考试并没有增加法院对于优秀法学院毕业生的职业吸引力。目前，法官的收入水平较低，法官职业缺乏荣誉感，司法独立性不强，因此，法官职业的货币价值和非货币价值体现不高。一些高校优秀法律毕业生由于着眼于货币价值，选择去短期可以获利的行业。

现状二：由于我国地域辽阔，东西部经济、文化差距大，不发达地区在职的法院工作人员通过司法考试的人数极少，即使有少数优秀的法官通过了考试，其中安心在当地从事法官工作的寥寥无几。一方面，由于降低了当律师的门槛，统一司法考试便利了至少是一部分已在法院从事司法审判工作多年、有经验的法官离开法院去当律师。另一方面，上海、广东等发达地区率先进行人事改革，面向全国招录有一定审判经验的法官，导致部分不发达地区的法官流向发达地区。一位西部高级法院的副院长忧心忡忡地说，5年以后，我们这里就没有法官了。

现状三：法官遴选的程序不明确，大量希望从事法官职业的人没有成为法官的途径。尽管《法官法》明确了担任法官的条件，但并没有明确具备条件的人通过怎样的途径可以成为一名法官。过去，法院的进人和其他行政单位一样，通过大学分配或公务员考试。但是法官职业不同于一般公务员，它是一项比公务员要求更高的职业。法治国家对于法官的要求普遍很高，有完备的遴选程序，或通过专门的委员会遴选，或通过任命产生。但是，由于目前我国的具体措施尚未出台，造成现在除了部分已经在法院系统工作通过统一司法考试的人员被任命为法官以外，多数法院系统外的人员均被挡在法院门外。

现状四：高级法院的法官来源没有法定要求。无论是基层法院或是高级法院，法官的来源同一般行政机关进人没有差别。高校毕业生通过分配或招录考试进入了哪级法院，具备法官任命条件的就可以被任命为法官。因此，有些同志三十出头就已经担任高级法院甚至最高法院的法官。当然，造成目前这种情况的原因是多方面的，有体制上的原因，也有制度上不完善的因素。任何制度的建立必须有可行性，必须和现有制度合理衔接，否则只能停留在理论阶段。制定适合中国国情的法官遴选制度，首先应该了解我国法官产生的现状和有关人事制度。

《法官法》第11条规定，我国法官的任免权虽然在人大或人大常委会，但提名权却在法院，实践中容易形成任人唯亲和法官地方化的局面。同时，各级法院的人事权由同级组织人事部门统一管理，有严格的编制限制，有可能造成法院需要的人才难以录用的情况。正如肖扬院长所说：“目前我国地方人民法院的法官通常由地方自己任免，自己管理，一切待遇都由地方提供。这一制度客观上造成了地方法院被当做地方的法院，地方法院的法官被当做‘地方的法官’”。因此，制定在保持现有政治制度不变的情况下可与其相衔接的法官遴选制度，真正实现实质意义上的任免权，保证真正优秀的法律人才选拔成为法官，逐渐形成一支职业化的法官队伍，是目前我们有待解决的问题。K．科尼尔斯说：“对于选拔和培养法官这样重要的任务，世界各国都按照各自不同的方式解决。他们所遵循的原则是：根据各自司法制度特殊的历史发展而决定，依照国家当时的现实情况而变更”。依照目前我国的现实情况，笔者认为可以采用以下做法。

1．法官遴选机构

既然我国普通法官的任命是由人大常委会行使的权利，我认为可以考虑在全国人大常委会和各省、自治区、直辖市人大常委会分别设立法官遴选委员会。全国人大常委会法官遴选委员会专门负责最高人民法院和高级人民法院法官的遴选。各省、自治区、直辖市人大常委会负责本地区初任法官和中级法院法官的遴选。委员会组成人员由人大代表中的有法律背景的专业人士组成。法官遴选委员会全面负责法官晋升、预备法官人选的考察、推荐和任命。这样既符合法律规定，又使困扰人们多年的法官遴选独立化问题得到解决。

2．法官遴选程序

对于初任法官的遴选，可采用以下做法：每年各级人民法院向同级组织人事部门申报法官缺额，地方组织人事部门批准后，由各省、自治区、直辖市高级人民法院汇总本省缺额法官人数报同级人大常委会法官遴选委员会，由法官遴选委员会向社会公开招录。凡是通过统一司法考试，愿意从事法官职业的人员不限地域，在规定的时间内向法官遴选委员会提出申请。法官遴选委员会对报名考生进行审查。审查包括成长经历、大学成绩、统一司法考试成绩和品德调查，从中选择出政治可靠、道德人品优秀的考生进行面试，合格的人选被推荐给同级人民法院，由人民法院推荐到国家法官学院参加预备法官培训。培训分为在校学习和实习两个阶段。培训期间重视学员的道德品行观察，以及法官职业意识、法官职业道德和法官职业技能的培养。培训结束后参加最高人民法院组织的考试。考试合格，操行合格的学员由推荐地法官遴选委员会向社会公示，无异议的推荐到各基层人民法院，由院长提名，同级人大常委会任命为法官。对于中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院法官的遴选，采用类似的程序。基层人民法院工作满8年的法官可以申请担任中级法院的法官，中级人民法院的法官工作满8年可以申请担任高级人民法院的法官，高级人民法院法官工作满8年可以申请担任最高人民法院法官。除最高人民法院的法官由全国人大常委会法官遴选委员会负责考察、遴选以外，其他基层法院以外的法官都由各省、自治区、直辖市人大常委会法官遴选委员会负责遴选。

3．预备法官培训

对于任何一个法治国家而言，法官遴选制度是挑选具备专业标准和更高道德水准法官的保障。预备法官培训是法官遴选制度中的重要组成部分，法官遴选离不开预备法官培训。通过培训既加强了参训学员的专业知识和技能，增加了其法院工作的实践经验，又考察了参训学员的人品和道德素养。因此，预备法官培训是法官遴选制度的重要组成部分。关于预备法官培训，笔者认为是可针对不同对象设定不同的培训期限。那些通过了统一司法考试，立志从事法官职业的有法院在职非审判岗位干部，有法律院校的应届毕业生，有具有多年律师工作经验的律师，还有在法律院校从事法学教育工作的专家学者。如果采用统一的培训方式，可能会造成资源的浪费。荷兰的做法值得借鉴。荷兰的法官来源有内部候选人培训任命和外部候选人选拔任命两种。内部候选人指年纪较轻而被选拔进入法院的律师，对他们进行为期6年的培训。前4年在法院进行，由一名资深法官指导，参与所有将来法官可能从事的工作。后两年在法院系统外进行学徒式训练。6年中每年对学员进行评估，不合格的开除，合格的根据志愿任命为助理法官。再经过一到两年的实习，如果实习的法院满意，可向司法部部长推荐任命为正式法官。而对外部候选人，因为他们都是至少有6年以上丰富经验的律师或其他法律职业者，选拔主要看他们的品行及担任法官的能力，一般由选拔委员会选出后到法院担任助理法官，经过一到两年的考察，实习法院可向司法部部长推荐任命为正式法官。

笔者认为我国的预备法官培训制度可采用以下做法：对于通过统一司法考试没有法律工作背景的学员，培训期为24个月。培训的目的是培养预备法官的人生观与职业素质，包括法律思维、审判实践、道德情操、工作作风等诸多方面。同时，通过两年的观察，判断学员是否具有从事法官职业必须具备的道德品质，是否具有良好的洞察力和判断力等专业素质。培训分为课堂学习和法律实践两部分。其中，在校学习12个月，到法院、检察院、律师事务所、政府机关、企业事业单位实习12个月。实习法院可选择拟就职的基层法院。通过实习，既可以使学员参加法律实践，又创造了拟就职法院考察学员的机会，对是否提名任命为法官提供依据。培训任务完成后，由国家法官学院对学生的人品道德作出综合评价。对于通过统一司法考试的法院在职的非审判岗位人员、从事出庭律师工作5年以上、法律院校资深学者，培训期可设定为12个月，其中在校学习6个月，实习6个月。鉴于我国目前审判人员严重不足，法官遴选制度有待出台，预备法官培训须尽早开展。值得欣慰的是，部分高级法院法官的遴选改革已经进行，国家法官学院也从2006年起开始对预备法官培训工作进行探索和试点。

（四）改革司法监督体制

我国现阶段，司法公正的状况不容乐观，司法不公现象比较严重，司法腐败现象已经引起整个社会的普遍关注，党和国家为了遏制这些不公现象，还法于民，进行了卓有成效的改革，也建立了一些制度，例如错案追究制、人大个案监督制等。但是，这些制度对遏制司法不公发挥的作用仍然有限，因此，我们必须从法治的角度，建立有效的监督制度，从内部抓起。

现代司法监督主要有五个方面：人大监督、政协监督、司法机关内部监督、人民群众监督、新闻媒介监督。除了司法机关内部监督外，其他均属于外部监督。对于外部监督，笔者认为最主要的是保障司法机关独立办案。法院的监督部门多，如果加以很好的利用，是对司法公正的有力保障。但是，如果处理得不好，干涉太多，反而会影响正常的审判活动，这其实就是一个司法独立的问题。实践中常常可以看到，当事人因为一个案件的处理结果不符合自己的要求或者使自己的利益有损失，于是就去人大、政协上访，去新闻媒体诉苦，对不明真相的群众乱说，最后，人大派人来调查，媒体更是穷追不舍，法院迫于各方压力，有理也变没理，严重干扰了正常的审判工作。因此，笔者认为，任何形式的外部监督都必须依法进行，不能使其成为事实上的另一个司法机关或者事实上的裁判者，法官对案件的审理是一项既严肃又严密的工作，有它自身的特殊性，从案件受理开始，经过法定的程序一步一步寻求真相，解决纷争。在这个过程中，法官的作用是不可替代的，他亲历双方当事人的陈述、举证、质证，依法调解，最后才能作出裁判，这些靠的是双方提供的证据而非感情和单方主张，这是一个复杂的过程，外部力量一旦介入，尤其像人大个案监督的方式，必将使法官无所适从。法院应该是唯一行使审判权的机构，依法审判，独立审判是实现司法公正的前提，过多地干预，将使司法沦为工具，威信不存。法官也不再是法官了，各种主体行为的合法性也因此失去最终的判断人。笔者认为，对于当事人不满的案件，人大可以改监督个案为备案，并告知该法院及其上级法院，通过审判监督程序来解决。另外，应该制定和完善外部监督方面的法律制度，确保法院独立行使审判职能。关键是程序法律制度应进一步完善和严密，案件程序制度上不健全、不完善，才会导致产生如此多的监督主体。从法治的角度说，使法官的行为严格符合程序是防止腐败的有效手段，建立公开、公正的程序制度，可以使司法行为有迹可寻，易于监控。所以，通过加强程序制度建设对司法人员的行为进行规范、约束和监控，才是解决司法不公的有效途径之一。

关于内部监督，笔者认为可以分为上下级法院的监督和本法院内设机构及制度的监督。依照现在的法律，上级法院和下级法院之间的关系，不是领导和被领导关系，而是审级关系。这种审级关系之间是对案件处理的两道不同法律程序，相互之间是监督与被监督关系，不存在行政机关那样的命令、服从关系。而现实中存在的上下级法院关系并非如此，而是存在一种当事人不知道的请示汇报制度，变相地成为行政上下级隶属关系。后果可想而知，二审法院给一审法院定调子，下级法院怕改判、怕发回，不停地汇报请示，法院独立裁判形同虚设。因此，理顺上下级关系，重构司法构架是解决这个问题的基础，避免司法机关行政化，司法人员官僚化的倾向。有专家学者认为，建立上下级垂直领导的格局有利于法院的独立审判，从而有利于司法公正。对这种看法笔者认为值得商榷，法院独立行使审判权与法院上下级垂直领导没有必然的联系，相反，法院如果实行垂直领导的模式，司法机关行政化的色彩将更浓，内部干预更方便有效，两审终审的审级制度将不复存在。因此，笔者认为通过设立跨省、市的大区法院、专门上诉法院等方式也许能缓解这个矛盾，当然，要想解决这个问题不是一两种制度就能行的，法律是上层建筑的重要组成部分，牵一发而动全身，必须全面考虑，稳妥改进。

对于法院内部自身监督制度，现阶段比较多的，例如：错案追究制度，最高院、省市级法院在内部发布的各项禁令，《法官法》、《检察官法》中对司法人员勿为行为的规定等等，虽然相关的规定、禁令不少，且有不断增加之势，但司法不公的情况并未明显好转。究其原因，主要是没有一套行之有效的程序予以落实。因此，笔者认为法院内部自身监督，关键是建立一套可行的监督框架，而原有的内部自查自纠就好像既是裁判员又是球员，同时身兼两个对立的角色，很难落实相关制度，真查实究。故应将这项权利赋予一个新设立的专职机关依法行使监督检查权，使该机关完全独立于其他司法、行政机关，由国家权力机关直接领导。因为我们是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力都来源于人民，而人民行使权力是通过国家权力机关得以实现。这就表明了该新设机关权力来源的正式性、合法性、民主性，同时又对国家权力机关负责，向它报告工作。因此，我们只有从法律上给予该新设机构以较高的地位，才能使其不受干扰地开展工作。对于查出的有问题的司法人员，根据其行为性质分别处理，笔者建议引进司法人员弹劾制，对那些行为影响恶劣，又不够刑罚的司法人员，一律报告国家权力机关，由其审查决定是否弹劾，为此可以专门召开听证会，群众也可参加旁听，从而达到较好的社会效果。司法公正的核心是程序公正，司法人员自律并不是司法公正的有效保障，程序公正必须靠自身的完善和外部的监督得以实现，这同时也是建立民主政治、法治国家的前提和基础。

弗朗西斯·培根说：“一次不公平的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽然是触犯了法律——就像是污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——就像是污染了水源。”公正是司法活动的灵魂，是法律价值的所在。千百年来，人们都在孜孜不倦地追求着理想。实行依法治国，保障司法公正是一个长期而又复杂的系统工程，我们必须在保障人权的基础上，完善各项制度，逐步推进法治建设。