第二节 司法效率的影响因素

一、与审级相关的因素对司法效率的影响

（一）两审终审制度对司法效率的影响

我国法院审判系统是四级两审终审制，就法院体系而言是四级法院制，即全国法院按级别分为最高、高级、中级、基层四级法院；就审判体系而言是两审终审制，即每一起案件可以最多分为一审、二审两次审判，一审又被称为初审，二审又被称为终审，之所以称为终审，是因为案件经二审法院审理所作出的判决是最终裁判。两审终审制，就是一起案件最多经过两级法院审判即告终结审判的制度。也就是说，地方各级初审法院对于按照审判管辖权的规定对由它管辖的第一审案件作出裁判以后，若当事人一方或双方不服，可以在法定期限内向同级或上级法院提起上诉；若同级的检察院不服，也可以在法定期限内向上一级法院提出抗诉。上一级法院应当受理针对下级法院初审裁判不服的上诉和抗诉，并且经过对二审案件的审理，除因为一审案件事实不清、证据不足或者违反法定审判程序将案件发回重审外，应当在案件事实清楚、证据确凿的情况下改变或维持第一审法院的判决或裁定。上级法院的二审判决、裁定，就是终审的判决、裁定，当事人除特殊的法定情形外不得再上诉，任何单位和个人尤其是法院，不得再对案件进行重新审理。两审终审制度对司法效率的影响包括以下两方面：

首先，之所以规定案件要经过两审才是最终裁判，即当事人和作为审判监督机关的人民检察院在认为一审判决或程序有误的情形下，可以将案件上诉或抗诉至有管辖权的上级法院，从根本上是为了弥补一审案件的判决和程序可能有的错误，即保障当事人的合法权益不受侵害，即使受到侵害也会通过上诉和二审的途径进行弥补。然而，二审作为一项独立的司法程序，和一审一样，需要耗费时间，耗费法官和其他司法工作人员、法庭等司法资源，耗费当事人的诉讼成本，这些都大大降低了司法的时间效率、司法资源使用效率以及当事人的诉讼成本效率。而且从某种程度上说，由于二审案件要么争议性比较大，要么一审的审判存在实体或程序上的问题，甚至是一些疑难、复杂案件，因此二审案件相对一审案件来说，可能投入的时间成本、司法资源成本、诉讼成本将会更多，然而自始至终这些资源解决的却是同一起案件，因此，二审终审案件的司法效率，相比一审终审案件的司法效率大大降低的。我国诉讼法为了解决二审终审对于司法效率产生的负面影响，针对一些非诉讼案件并不适用二审终审，而是适用一审终审，比如按照特别程序、督促程序、公示催告程序审理的案件。

其次，之所以规定案件要经过两审才是最终裁判，即当事人和作为审判监督机关的人民检察院在认为一审判决或程序有误的情形下，可以将案件上诉或抗诉至有管辖权的上级法院，从根本上是为了弥补一审案件的判决和程序可能有的错误，即保障当事人的合法权益不受侵害，即使受到侵害也会通过上诉和二审的途径进行弥补。这又回归到了司法公正和司法效率对立统一的问题，司法公正是司法活动追求的目标价值，司法效率是司法活动追求的工具价值，二者缺一不可。由于二审程序的存在，使得在一审案件中存在各种实体或者程序问题的案件能够被配置以更高级的司法资源，使得一审的错误得到纠正，非公正得到矫正，案件最终得到公正解决，从而更有利于司法公正和司法权威的实现。通过上文对于司法效率、司法公正、司法权威关系的分析，我们得出结论：虽说两审终审制度对于司法效率产生一定程度的负面影响，但从更深的层次上说，由于两审终审制更加保障了司法公正，这使得司法活动的社会价值大大提高，即司法活动的社会收益是提高的，从这一角度讲，那部分多耗费的诉讼时间、诉讼资源、诉讼成本是值得的，司法效率反而是提高的。

（二）再审制度对司法效率的影响

再审制度即所谓的审判监督制度，是为纠正已经发生法律效力的错误判决、裁定，依照审判监督程序，对案件重新进行的审理。法院对已经审理终结的案件，依照再审程序对案件再行审理，其目的是纠正已经发生法律效力但确属错误的判决或裁定。提起再审的主体必须是最高人民法院和上级人民法院；最高人民检察院和上级人民检察院或本院院长。提起再审的客体是已经发生法律效力的第一审或第二审案件的判决或裁定，提起再审的时间是判决或裁定生效以后，没有截止时间限制。再审是一项重要的诉讼程序制度，也是各国刑事诉讼法和民事诉讼法的重要组成部分。纵观各国的刑事诉讼法和民事诉讼法，对再审制度的规定大致可分为两类：一类是规定审判监督程序，即法定的机关和公职人员，基于法律赋予的审判监督权，对有错误的已经发生法律效力的裁判，提起再行审理。因为审判监督程序是以审判监督权为基础的，因而，一般对提起的期限不作强制性规定，对提起再审的条件和理由等也只作原则性规定。另一类是基于当事人诉权的再审，即当事人不服已经生效的裁判，向再审法院提起再审之诉，再审法院对案件再行审理。各国一般对再审的条件和理由、再审的范围以及提起再审的期限都作了具体的规定。

再审程序亦应体现客观公正与司法效率统筹兼顾的原则。我国的再审制度，一方面，对于申诉、申请再审和启动再审程序的主体、时限、次数、审级、条件等没有实质性的限制，导致无限申诉、无限再审的情况普遍存在，严重动摇了生效裁判的既判力和权威性，影响了司法效率，浪费了有限的司法资源，甚至会危及我国两审终审制的诉讼制度根本。与此相对的是，一些普通老百姓的申诉、申请再审却因种种原因被拒之于再审程序门槛之外，其法定的诉讼权利得不到有效保障，某些确有错误的生效裁判得不到再审救济，实现社会公平与正义的目标难以实现。尤其是现行法律规定的再审程序在许多方面未能体现出效率原则。再审程序的审理对象是已经发生法律效力的判决、裁定、调解书。它既包括第二审人民法院生效的判决、裁定、调解书，也包括第一审人民法院生效的判决、裁定、调解书，甚至还包括已经经过再审的判决、裁定、调解书。在这些审理对象中，允许调解书、一审终审的判决、裁定以及已经经过再审的案件再次提起再审都是违背诉讼效率原则的。另一方面，再审制度纠正已经发生法律效力的错误判决、裁定，依照审判监督程序，对案件重新进行的审理。法院对已经审理终结的案件，依照再审程序对案件的再行审理，其目的是纠正已经发生法律效力但确属错误的判决或裁定。由此可见，再审制度是司法活动的最后一道保险。任何事物都不是完美的，司法审判出现错误的概率只能减少，不可能消除，因此，在经过两审终审使司法的大门牢牢关闭后，也必须为司法活动留有一扇窗户，以改正当初司法活动所犯下的当时未发现的错误。使司法活动定分止争、维护公正等社会效益大大增强，尽管耗费了大量诉讼时间、诉讼成本、司法资源，然而这对于提高司法效率起着一定的促进作用。

（三）信访制度对司法效率的影响

国务院《信访条例》第2条规定：信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访是除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上讲，也是一种间接的利益表达方式。我国新的《信访条例》已经于2005年5月1日起施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。

我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，受封建社会行政与司法合一体制的影响，百姓习惯于通过行政手段化解纠纷，百姓仰仗“清官”为民做主的思想，深植于国民的骨子里。古时的中国社会生产不发达，交通、通信不便，使上下官吏之间信息交流极为不畅。在制度设计上，鼓励民众上访并判断讼案是否存在冤屈，是中央控制地方、上级控制下级的有效方式。信访在听取社会弱势群体呼声、实现社会正义等方面起到很大的救济作用。它敞开大门，向公众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，但另一方面又为行政性干预司法活动提供了制度化的正当渠道。“因此，现行信访实际上是一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制，虽然其宗旨和目的是寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是历史上的‘清官情结’，期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义。”信访在我国长期处于边缘化地位有着深厚的历史沉淀，它出现非常态的发展困境，似乎与我国法治建设的进程背道而驰，由此产生了信访的取舍之争，这也正说明了信访有着积极和消极的两面性：

首先，信访是司法的眼睛，促进司法效率。面对取消信访的呼声，许多法学界、政界人士表示担忧和迷茫：如果取消了信访，人们还有说话的地方吗？这种担忧不无道理，在我国当前民主水平之下，信访不失为弱势群体的一个说话平台。其一，现在的信访是反映民意、化解民怨的重要途径，也是司法体察民情、接受群众监督、保障公民诉权的重要环节，而出于权力机构内部政治控制的目的已微乎其微了。其二，信访除了保障程序性的民主权利外，也在追求司法公正的目标。从法律传统文化上看，大家都在渴求一个共同的客观真实结果，信访也就成了“纠错”行动。因此，信访带给司法的正面价值是有利于对司法工作的监督，促进司法的民主化，不失为司法的眼睛。

其次，信访冲击司法权威，影响司法效率的实现。百姓对处理结果不满，这种情形无论在行政还是司法都大量存在。应该说，无论是行政决定还是司法裁判，一经生效，都存在拘束力，且司法裁判还有终局性的效力。信访往往通过摒弃正当司法程序，从法律之外给司法施加压力，试图影响裁判或改变已生效的裁判，这样会不会动摇司法的最终权威和公信力？这正是我们需要慎重思考的问题。信访确实解决了不少纠纷，但对大量问题和纠纷却无能为力，功效发挥并不理想，并由此引发更深层次的问题。由于信访被付诸过多的“清官情结”，对于司法产生消极的影响是不可避免的。其一，这种消极影响加深了民主与司法权威之间的矛盾，突破了法治之下民主的界限。其二，信访对司法的消极影响为其他机构、部门干涉司法工作提供了空间和渠道，进而影响到审判独立，弱化司法权威。其三，信访最大危害莫过于法官产生了对法律权威和法律信仰的危机。

二、法院管理体制对司法效率的影响

（一）法官独立办案与行政化管理的冲突

从司法的本质上看，法官应该是独立的，对此，马克思早就指出，“法官除了法律就没有别的上司”。法官不独立会极大地浪费司法资源，增加司法成本，这可以从几个方面体现出来：一是如果法官不独立，则案件的裁判权就会由他人控制，这就形成了“审者不判，判者不审”的格局，那么法官的审判活动实际上就不会产生作用，而只是一场浪费资源的表演；二是如果法官不独立，则案件的裁决需要上级层层把关，这无疑会使程序变得复杂，而复杂的程序是以司法资源的投入为基础的；此外，由于“审者不判，判者不审”，导致裁判的公正性大打折扣，司法收益难以得到保证，并且可能出现错误成本。当前我国法官的独立性不强，这也是导致我国审判成本偏高的一个重要因素。从法院内部看，制约法官独立性的因素主要有：一是审判委员会对案件具有决定权，使法官事实上不能独立；二是由于法官之间等级的存在，使得法官很难独立。我国法官采取的是一种行政化的管理模式，每一位法官都被纳入一个等级化的体系中，建立了一个由普通法官到副庭长到庭长到副院长再到院长的权力等级体系，并且根据部级、局级、处级、科级、股级等行政级别享受待遇；与此同时，依据《法官法》的规定，我国的法官分为首席大法官、大法官、高级法官、法官4个层次、12个等级。等级制度的存在，不仅意味着法官之间政治待遇的差别，而且也显示一种等级服从的位阶和责任的分布，甚至有时被解释为可以表示法官素质的高低。在这种等级体系中，处在下一等级体系的法官自然要接受上一等级法官的领导，相应地，上一等级的法官替下一等级法官“把关”案件也就是很正常的事情。

虽然我国法院内部不断推出的审判制度改革适应了中国市场经济的发展需要，但许多根本性问题却一直未能解决，如司法效率、司法公正、法官独立等诸多问题。笔者认为，在现行体制下，法院内部行政管理运作模式是困扰上述问题的根本性原因。法院改革十多年，其行政管理运作模式没有得到根本性的转变，在“适者生存”的环境下，法官的选择就变得具有现实性与可塑性。目前对法官进行行政化管理的方法与法官独立判案理念有着很大的冲突，这是必须要改变的。这种行政管理体制的弊端很多，深深影响了司法效率的提高，法官不能独立地审理案件，会受到不必要的行政干预；法官需要的不是审判权，而是行政管理权；法官易染上社会的不良风气，屈服权力；管法官的法官多，而实际审理案件的法官少；法官成了流水线上的操作工、熟练工；务虚多，务实少，向上看多，向下看少；对法官的管理考核如果还是原来的思路，法院改革将最终失败，司法效率、司法权威将得不到提升。

（二）合议庭与审委会制度对司法效率的影响

合议庭，英文是collegial panel或collegial tribunal，是由三名以上审判员或者审判员和人民陪审员集体审判案件的组织形式。人民法院对第一审刑事、民事和经济纠纷案件，除一部分简易案件实行独任审判外，其余的案件都由审判员三人组成合议庭进行审判；第一审行政案件一律由合议庭审判；第二审案件、再审案件和死刑复核案件全部由合议庭审判。合议庭是人民法院审判案件的基本审判组织，其成员不是固定不变的，而是临时组成的，由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或庭长参加审判案件的时候则自己担任审判长。合议庭评议案件时，如果意见分歧，应当少数服从多数，但是少数人的意见应当记入评议笔录，由合议庭的组成人员签名。

审判委员会是我国特有的审判组织形式，它作为审判工作的一个集体领导机构，在讨论、决定重大、疑难案件，总结审判经验和其他有关审判工作方面发挥了一定的积极作用。审判委员会是本院决定案件处理的最高审判组织，是审判业务方面的决策机构，指导和监督全院审判工作。其任务是：总结审判工作经验，讨论重大或疑难案件以及其他有关审判工作问题。审判委员会实行民主集中制。

无论是合议庭制度，还是审判委员会制度，都是为了能够更加公正地审判案件而设置的，充分发挥大多数人的智慧，因此，二者在增加诉讼时间和诉讼资源投入的同时，也提高了审判质量，增强了司法效率。

（三）人民代表大会、地方政府、上级法院对司法效率的影响

历史经验证明，保证司法公正，一方面离不开司法独立，没有独立就没有公正；但另一方面又离不开监督，没有监督的权力必然导致腐败。人民代表大会监督与司法独立，两者如何在冲突中寻找平衡，是一个意义重大的问题。人民代表大会监督司法难免会对司法独立造成一定影响，两者之间确有一些冲突，对此，需要从两个方面加以认识。一是，我们在充分肯定司法独立对司法公正和法治建设乃至民主政治建设具有极其重要意义的同时，也必须看到司法独立是相对的，不是绝对的，不可能不受任何监督和制约。而司法独立的程度虽然与外部所给予的保障紧密相关，但更需要通过自身努力去争取和捍卫，特别需要通过公正的司法去赢得。把司法独立寄托于外部不监督是脆弱的，靠不住的。只有通过公正司法所赢得的独立，才是最可靠、最有保障的。二是，人民代表大会监督必须以尊重司法独立为前提，不能任意干预司法，必须限制在一定的范围内，采取恰当、合适的形式，努力把这种冲突降低到最低程度，把对司法独立的影响控制在最小范围，在为促进司法公正和效率这个主题下实现两者的平衡。因此，现在的问题是需要比较清楚地界定人民代表大会监督的内容、方式，避免以监督权代替审判权、检察权，损害司法公正和效率，而不是否定人民代表大会监督。

社会经济形势受到严峻挑战，政府强调经济工作的紧迫性，提示注意办案的方式方法，告诫谨防引发群体性事件，这都是当前非常重要的施政措施。这些措施并不表明，政府的货币政策适度宽松之时法律政策也会相应松动。国家法律是维系社会安定的根基，不要拿“我来给地方政府投资”说事，就指望地方政府出面干预司法。相反，历来只有地方政府为了普通劳动者的权益而出面“为民作主”，哪有让“地方领导”出面质疑一个已经具备法律效率的司法结论呢？任何案子依法进入诉讼程序后，司法机关都必须依法办理，在此期间，任何其他机关、社会团体和个人都无权干预司法的独立性。在我国社会主义法制不断健全的今天，如何营造一个有法必依、执法必严、违法必究的法制环境，是值得所有地方政府和有关个人深思的。

三、现行法律对司法效率的影响

（一）民事简易程序等制度的规定

在中国的法院组织体系中，基层法院的数量是最多的，基层法官的数量也是最多的。而在基层法院审理的各类案件中，民事案件又占绝对的多数。在民事案件中，通过简易程序审理的案件数又占很大比例。根据2000年到2002年全国法院的司法统计，适用简易程序的案件占基层法院民事案件总数的71%，个别沿海发达地区达90%。简易程序案件的审理对基层法院来讲具有举足轻重的地位。但在适用简易程序审理的案件中，程序快捷、方便的优势体现并不明显，出现了简易程序复杂化的现象。在开庭审理程序、送达方式等方面，简易程序与普通程序差别不大，仅在法官组成、审理期限等方面有所差别。而且由于受法院内部的各种责任追究等制度的影响，一些基层法官更多地采用普通程序审理案件，以转移案件责任风险，因而简易案件的适用范围曾出现逐渐缩小的趋势。从2003年12月1日起，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》的司法解释开始正式实施，这虽是一个只有34条的司法解释，却蕴涵了丰富的法学价值内涵，充满现代司法理念，对方便人民群众“接近司法”，对法官及时公正解决纠纷、提高司法效率具有十分重要的意义。

（二）法定审限内结案的要求

审理期限是国家司法审判机关审理案件必须遵守的法定期限。作为法律在实践特定社会的制度道德原则——社会公正的同时，为能够追求最佳社会效益所提供的利益方案，审理期限具有以下基本特性：（1）审理期限是我国一项重要、具体的诉讼法律制度。（2）审理期限是诉讼活动基本规律和要求的一种反映。诉讼活动作为人类社会一定历史阶段的活动内容，有其自身的特殊规律和要求。审理期限正是其过程性、时限性等规律和要求的“社会固定形式”。（3）审理期限是司法效率标准在诉讼法律制度中的具体体现。其独立价值即在于司法机关在时间限度内应当依司法证明的标准和司法证明的程度对案件作出裁判，是“法律已无法回避接受经济功利规则的影响和支配”的结果。（4）审理期限是司法公正标准与司法效率标准的价值整合体。它一方面保持了法官的裁判结论能够获得合理的证明，降低因错误裁判而造成的社会成本的提高；另一方面有利于防止诉讼的无休止，降低因延误裁判而造成“正义被耽搁等于正义被剥夺”的社会成本，体现了公正与效率的价值互动和平衡。（5）审理期限是法律为能够有效地化解冲突并形成解决方案所提供的一种程序，它弥补了传统司法过程中长期适用公正标准的不足之处，是人类理性发展在法制现代化进程中取得的一项文明成果。由此可见，审理期限既是衡量司法机关诉讼活动运作效率、司法机制是否完善、司法成本高低的重要标准，也是体现一个国家司法活动中程序公正和人权保障的重要方面。

审理期限对司法效率价值目标的实现影响甚大，突出地表现为两个问题。一是其立法的科学性问题。审理期限作为诉讼活动基本规律和要求的一种反映，其科学性取决于它反映客观规律和要求的深度与广度。我国现行法律关于审理期限的具体规定是否充分反映了社会主义市场经济条件下诉讼活动的基本规律和要求，非属本书探讨的重点，但能够肯定的是正像审理期限的法律规定从无到有一样，其程序本身并不是固定不变的，它应当在“确保法官的裁判结论能够获得合理的证明”的前提下，根据公正与效率的价值目标要求而不断改进和完善。二是其司法的执行水平问题。一般认为，司法机关只要在法定期限内审结案件就是最有效率的，而且也是符合正当程序要求的。但是，通过对审理期限作进一步理论分析就会发现，这种司法上的固守观念和习惯做法虽对解决案件超审限审理现象极具积极意义，却与现代诉讼法律公正与效率的价值目标要求并非完全相投。

首先，就每个具体案件的审理而言，法律给出的审理期限是审理某种案件的最长期限。每个具体案件的审理因其案情的千差万别在审理期限内的时日耗费也非等量齐观。如果说审理期限是审理具体案件的时日最上限，那么在审理期限内所耗费的实际需要的时日便是最下限。从社会、从具体案件对司法机关审判周期的要求看，只有在“确保法官的裁判结论能够获得合理的证明”的前提下，尽可能地缩短审理期限，实现审理期限内实际需要耗费时日的最小值抑或接近其最下限，才是符合效率标准要求的，同时也是公正的。其次，审理期限的法律规定为最大值体现了“法律制度的弹性”，这种程序规范的不确定性为司法机关在实际掌握和控制具体案件的审理周期时留有较大的余地。司法机关和法官能否通过司法实践的实际操作，将这种“程序规范的不确定性限制在一个很小的范围内”，使得审理期限的执行尽量符合效率标准的要求，从一定意义上讲，是这个司法机关和法官的审判作风的集中反映，它直接关系到审判机关的形象和战斗力。再次，审理期限作为公正标准与效率标准的价值整合体，必然要求实现二者价值的互动与平衡。单纯追求任何一方面都是片面的，都是对整个司法价值的损害。但由于我国正处于计划经济体制向市场经济体制的转型时期，司法机关对审理期限的管理模式仍程度不同地带有计划经济体制的色彩。这至少在两个方面对案件的审理造成消极影响。一方面是一些案件临近审限仓促下判，影响判决的质量和效果；另一方面是一些案件审限届满，才发现有关证据和事实尚需进一步查证核实而申请延长审限，增加了审判的社会成本。最后，市场经济条件下市场信息瞬息万变，经济交往和纠纷的增多对司法效率提出了新的，更高的要求。司法的使命已不仅仅是保证判决的公正性，而更在于兼顾效率的价值目标。由此可见，司法能否实现现实的物质利益虽然是社会主体最关心的首要问题，但若对此必须付出高昂的成本费用，换句话讲，如果当事人之间发生的财产权益关系难以得到最终的确认，其法律关系的不稳定状态就难以结束，结果必然会损害社会的稳定性，损害司法的权威，司法的公正性也就失去了基础。通过审理期限的管理创新，以限制司法机关和法官在时间上的恣意，解决其在审限内审理案件存在的无所用心和不负责任的问题，就成为切实提高司法效率的应然之举。

四、宏观因素对司法效率的影响

（一）公民的法律素质对司法效率的影响

公民的法律素质是一个内涵丰富的综合性概念，涉及公民的法律信仰、法律意识、法律知识、法律情感、法律认同、法律心态、法律习惯、法律行为、法律价值评判等各个方面。具体而言，公民法律素质又包含不同的层面，有内在理念层面的，如法律的信仰、意识、知识等；有外在行为层面的，如法律的习惯、行为等；有偏重感性层面的，如法律情感、法律心态；有偏重理性层面的，如法律认知、法律推理、法律价值评判等。法律素质是一个“内隐性”和“外显性”相互结合的整体。“内隐性”表现为要将现代法治精神通过环境熏陶、教育、灌输、引导、实践等形式内化为公民的一种内在理念，即崇尚法的权威、树立宪法和法律至上的观念，树立正确的权利、义务的观念，树立积极的守法心态、正确的法律价值取向等。“外隐性”表现为严密的法律逻辑思维能力、丰富的法律文化知识、良好的法律行为习惯以及较强的法律实践和运用能力。简而言之，公民的法律素质是反映公民对法律的“内在理念”以及实施相应法律行为的基本质素。

现代社会必然要求公民各方面素质的全面提高，公民的法律素质是现代人才素质的必要组成部分，更是现代法治社会之必需。法治社会不仅要求经济的市场化，而且要求政治与社会运行的法制化。这一法治社会的运行，就从各个方面对公民的法律素质提出了更高的要求。

第一，依法治国，建设社会主义法治国家要求公民具备与之相适应的较高的法律素质。党的十五大将依法治国确立为我国的基本治国方略。依法治国，就是依照体现人民意志、反映社会发展规律的社会规范来治理国家。也就是国家所有的活动包括政治、经济、文化、社会生活等都要按照法律规定有秩序地进行。公民法律素质的高低是衡量依法治国成果的重要标志。因为依法治国必须同时具备两方面的条件：一是“硬性”的法律法规的建立和法律制度的完善；一是“软性”的公民法律素质的不断提高。前者是前提，后者是关键。假使“有了完善的法律和制度，如果人们的法律意识和法制观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至形同虚设”。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标之一就是“社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实”。我们要全面实现小康社会，使依法治国方略得到全面实施就必然要求公民具备与之相适应的较高的法律素质。

第二，推进社会主义民主政治，建设社会主义政治文明要求与之相匹配的公民法律素质作为对应。党的十六大明确指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”，实现这一目标最根本的是要把“党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来”。这些都离不开公民法律素质的提高。要坚持党的领导，首先要求党的领导干部具有较高的法律素质。领导干部的法律素质直接关系到领导干部本身和政府依法工作的绩效及其在人民群众中的形象。领导干部只有树立良好的法治观念，依法执政，成为遵守宪法和法律的模范，才能为群众做好表率，取信于民，这也是领导干部深入贯彻和落实“三个代表”重要思想的必然要求；人民当家作主是社会主义政治文明建设的出发点和归宿。宪法规定了我国是人民当家作主的社会主义国家，一切权力属于人民。公民要依法充分行使权力、进行有序的政治参与，也必须具备良好的法律素质。可见，公民法律素质是政治文明建设的基础和保障，公民法律素质的高低，直接影响着政治文明建设的进程。

第三，完善社会主义市场经济要求公民具备与之相适应的较高法律素质。市场经济是以法律为规范的经济。市场经济越发展，越需要完备的法治。法治是社会主义市场经济的内在要求。市场经济的自主、平等、诚信等属性，一方面从客观上要求法律的规范、引导、制约、保障和服务；另一方面更需要有遵守规则的参与人，即公民的理性参与。没有与理性形成互动的法律也只会是一纸空文。而这就需要有公民法律素质的培育及相关的社会文化底蕴的支撑。例如，市场经济中的“利润最大化原则”容易诱导人们在商品生产和买卖过程中偷税漏税，搞不正当竞争，权钱交易等，从而破坏市场经济公平有序的竞争规则。因此，要规范市场经济公平有序的竞争规则、促进市场经济的健康发展，就必须提高公民的法律素质。

（二）社会纠纷解决机制的多样性对司法效率的影响

我国目前的社会纠纷解决体系除以法院的诉讼解决方式为主外，还包各种非诉讼解决方式，如复议、仲裁、调解、信访、私力救济等，形成社会纠纷解决机制的多样性。社会纠纷解决机制的多样性对司法效率的影响是分正反两面的。从总体来看，我国目前的纠纷解决体系存在效率不高，结构、布局不合理，过于倚重诉讼解决纠纷的问题。正因如此，诉讼机制本身的局限性愈显突出，各种非诉讼纠纷解决方式或明显弱化或发展缓慢。诉讼与非诉讼纠纷解决方式缺乏互动机制，还未形成一个较为完整的纠纷解决体系。因此，这对于司法效率的提高是很不利的。胡锦涛同志指出：“社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”但和谐社会不是一个没有矛盾的社会，矛盾处理不好就会引起社会冲突。因此，必须正确、及时化解各类矛盾纠纷，减少社会冲突和对立，才能维护社会稳定。实践表明，建立替代性纠纷解决机制无疑是最好的选择。替代性纠纷解决机制（简称ADR），即在一个社会中，诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所组成的一种互补的、满足不同社会主体的多样性需求的程序体系和动态的运作调整系统。这样一来，社会纠纷的解决机制的多样性对司法效率的提高又有了一定的促进作用。

五、司法参与者对司法效率的影响

（一）法官对司法效率的影响

正所谓制度不是万能的，司法活动除了需要司法制度加以硬性规范，还需要相关主体的实际操作才会运转。司法活动的最重要参加主体毫无疑问是国家的审判机关——法院，因此，司法效率最大程度上受到法院工作效率的影响。而法院的工作又是多种多样的，在这些工作当中最核心的可谓案件审判效率，因为审判案件是法院系统乃至司法系统最重要、最核心的工作，案件审判最终完成了司法作为最后一道正义防线的使命，最终使得不公正现象得到纠正、矫正正义得到实现。而在法院的组成和运行过程中，其最重要的便是法官。因为法官是负责核心审判工作的法院工作人员，法官的工作效率直接影响了法院的审判效率，进而很大程度上影响了司法效率。法官分为民事案件法官、刑事案件法官以及行政案件法官，法官的效率受到法官法律知识水平以及办案经验的限制，还受到法官思想觉悟以及工作态度的影响。总之，法官效率是影响司法效率的至关重要的因素。

（二）当事人对司法效率的影响

虽说法官是司法活动的核心角色，然而，司法活动要解决的问题是当事人之间的纠纷，启动司法程序的一般也是当事人（即使是在刑事案件中，也是因为当事人的行为而导致国家的主动追诉的），司法活动是真正关乎当事人利益的活动，法官仅仅是站在中立的立场上审判案件，当事人却设身处地的处于案件当中，因此，司法活动真正的主角应当是当事人。当事人的效率，也是司法效率的重要因素。首先，民事和行政案件需要当事人启动才得以运行，刑事案件中虽然不需要当事人启动司法程序，但却需要当事人配合立案工作的开展，因此，当事人是否启动司法程序，以及启动司法程序的时间早晚，在刑事案件中是否配合侦查机关侦查案件以启动司法程序，都影响了日后司法程序的运行效率；其次，在司法活动进行过程中，当事人的效率也很大程度上决定了整个司法活动的进行效率，比如，当事人提供证据的充足程度、是否聘请律师、是否接受调解、互相让步的程度、法庭辩论的水平、是否上诉等，都是司法效率的重要组成部分。

（三）律师对司法效率的影响

律师（lawyer, solicitor, attorney）不同于古代的讼师、状师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。按照工作性质划分，律师可分为专职律师与兼职律师，按照业务范围划分，律师可分为民事律师、刑事律师和行政律师，按照服务对象和工作身份，分为社会律师、公司律师和公职律师。现代在我国的律师是指经过一定方式取得司法行政机关授予的资格，接受当事人的委托，或人民法院的指定，在法律允许范围内利用自己的法律知识和技能为被代理人提供法律帮助，并维护其合法权益的专业人员；或是接受国家机关、企业、团体或个人的委托，或者经法院指定，协助处理法律事务或代当事人进行诉讼的法律专业人员。律师是促进法律正确实施、维护社会正义与公平的重要力量。

律师对于司法的介入，从一定程度上提高司法机关的办案效率，律师对于法律的精通使得司法工作人员不得不严格按照程序法规定的期限办理案件事务，否则便会被律师抓住“把柄”，落得尴尬和不利的下场。我国法律规定：律师是依法取得律师执业证，接受委托或指定，为当事人提供法律服务的执业人员，律师以维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会的公平与正义为使命。所以说，律师对于提高司法效率的作用是至关重要的。然而，从另一方面讲，律师的介入又阻碍了司法效率，比如律师是很多司法案件的“启动者”，一些本无须动用司法资源来解决的纠纷也会被这些“爱打官司”的律师刻意启动司法程序，在一定程度上造成了司法资源的浪费。另外，律师对法律知识的熟知和对于法律漏洞的了解使得他们很容易利用法律的漏洞，造成司法资源的浪费，司法程序经常会被无价值地拖延，影响了司法效率。