二、财政包干体制时期的地方税权

1979年之后，财政体制须与整体经济体制改革相适应，为此在处理中央和地方政府间财政关系方面相应地也进行了多次改革。（注：税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位，因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，财政关系是政府间关系的核心问题。参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》，2004（2）。）党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到了社会主义现代化建设上，中国经济体制改革的序幕从此拉开。社会经济结构发生重大变化，由基本是单一的公有制经济结构逐渐转变为以公有制为基础、多种经济成分同时并存和多种经营方式共同发展的多元结构；部门结构和产业结构也发生重大调整，由重“重工”轻“轻工”、重加工轻采掘、重农业轻林牧副渔，转变为轻农重各部门、各行业协调发展；国家对经济的管理方式也由直接控制为主向间接控制为主转变，计划经济逐渐转变为有计划的商品经济；对外交往日益频繁，封闭型经济逐渐转变为外向型经济。客观经济形势的变化，要求我国的税制发生相应的变革，从而适应经济体制改革和经济发展的需要。这次改革是在我国经济发展和改革开放的重要时期进行的一次重大的税制变革，其指导思想是：1979年4月中央经济工作会议正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针；合理调节各方面的经济利益，正确处理国家、企业和个人之间的关系以及中央与地方的关系，充分发挥税收的作用，促进国民经济的发展。（注：参见倪红日、谭敦阳：《中国税收制度改革30年：进程、经验与展望》，载《经济研究参考》，2008（50）。）其后就筹划、启动了“分灶吃饭”的财政分权改革。

国务院于1980年2月发布了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》（已失效），决定自1980年起实行财政管理体制改革。（注：在此次改革之前以及同时还有一些改革措施：一是从1978年年底开始，对国营企业试行企业基金办法、利润留成办法和盈亏包干办法；二是从1979年起对农垦企业实行财务包干办法；三是从1979年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点；四是从1980年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法；五是从1980年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。）1980年开始的财政领域里的分权改革（注：在20世纪70年代末中国实行市场经济改革之前，地方政府不必对它的支出负责，吃的是国家统一财政的“大锅饭”。地方政府因此没有激励去增加财政收入，因为所有的收入要上缴国家进行统一分配。为了制止财政收入的下降，财政部在1977年引入了“分灶吃饭”的财政包干体系。地方政府与中央政府签订长期的收入分配合同。合同规定了地方政府需要上缴给中央政府的收入总额，剩余的部分归地方政府支配。财政包干制改变了地方政府的激励，与其到中央政府那里去寻租，还不如通过推行市场改革，促进经济发展来提高地方的税基。这个结果被称为“市场保护型财政联邦制”财政部在刚开始的时候非常谨慎，先在江苏和其他几个省份试行。这个体制被认为是成功的，在1980年被全面推广。它在80年代保障了中央政府的财政收入，并且使省财政的收入也增加了。参见陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬：《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》，载《经济学（季刊）》，2002（1）。），被称为“分灶吃饭”的财政收入分成体制（也称为财政承包制）。这次财政分权的财政体制改革的幅度非常大（注：“文化大革命”结束后，为了缓解1979年出现的巨额预算赤字，调动地方政府增收节支的积极性，从1980年起，中央政府将一部分资源配置权力和财政收支决策权力下放给各级地方政府，财政预算体制由中央统收统支制转向包干制，即当时被称为“分灶吃饭”的财政体制。除北京、天津、上海三个直辖市仍实行接近于“统收统支”的办法外，其余省及自治区都实行“分灶吃饭”，即按照预先规定的比例或数额，在中央预算与地方预算之间分配收入的财政管理体制。于是，省、地、县等地区成为具有自己独立经济利益的经济主体。中国经济也由一个单一的系统转变为包含许多独立子系统的“多部门系统”（Multi-Division System），甚至“多级法人制系统”（Holding System）。在这种体制下，地方政府在获得了一定范围的经济管理权力之后，有动力为本地区进行市场创业活动的人士提供保护和支持，通过扩大本地区的经济总量来提高地方政府和官员个人的收益。这可以说是“分灶吃饭”改革的一项意外成果。参见吴敬琏：《中国经济改革三十年历程的制度思考（之一）》，载《21世纪经济报道》，2008-09-24。），其主要内容包括：（1）北京、上海、天津三个直辖市保持原有体制不变；（2）江苏继续进行财政收入固定比例分成试验；（3）广东上缴固定数额，福建得到固定数额的补贴；（4）8个贫困省按每年10%的递增速度得到固定数额补贴；（5）其余的15个省一律按一定五年不变的原则与中央进行收入或补贴的比例分成。（注：同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方二十多个灶，打破了吃“大锅饭”的局面。这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性。二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。大大增加地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业。三是分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划。四是寻求事权与财权统一、权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排，其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。参见贾康：《中国财税改革30年：简要回顾与评述》，载《财政研究》，2008（10）；钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，北京，中国人民大学出版社，2003。）

这是同期所有的财税改革举措中最具重要性和代表性的财政预算管理体制改革。此后我国又实行两次财政预算体制管理改革：一是从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制；二是1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法。此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。

在整个20世纪80年代，中国的财政制度经历了许多重要的变化，从一种单一的由中央政府完全控制收入集中的预算分配制度变为一种相对分权化的制度安排。通过对集中权力的逐步下放，使政府职能分散化，从而扩大了地方政府在组织收入和在预算中安排支出方面的自主权，强化了地方的利益主体意识，同时也使地方政府在计划经济下被束缚的主动性和积极性得到释放，促进了国民经济和各项社会事业的发展。（注：参见邓子基、唐文倩：《从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善》，载《东南学术》，2011（5）。）财政包干的模式，是在计划财政导致的汲取危机背景下，通过发挥地方的积极性，来提高国家的财政能力。（注：参见徐键：《分税制下的财权集中配置：过程及其影响》，载《中外法学》，2012（4）。）

这一时期地方政府虽然没有税收立法权，但是由于实行“分灶吃饭”框架下的财政包干体制，地方政府实际上拥有部分税权，即税收收益权和征管权。但是随着社会主义市场经济体制的逐步确立，这种财政包干体制的弊端日益显露：一是削弱了中央政府的宏观调控能力。因为在地方各种形式的财政大包干中，关于收支基数、上缴或补贴数额都是通过中央与地方一对一的谈判达成的，缺乏透明度，很难做到公平、公正、公开。那些年的财政收入增收数额较小，而且收入增长部分大部分留给了地方。由于中央财力不足，无法满足调节地区发展水平、执行国家产业政策、保持社会总供求基本平衡等宏观调控的需要。二是影响了国家的产业结构的调整。财政包干后，地方从局部利益出发，致力于发展“短平快”、价高利大的加工工业项目，以增加本级财政收入。企业结构趋同化的现象日益严重，基础产业、基础设施的发展受到影响，国家产业结构不合理。三是强化了地区封锁和地方保护的倾向。地方包干制不仅影响了产业结构，而且刺激了地区封锁、地方保护主义局面的产生，阻碍了全国统一市场的形成。四是加重了中央财政收支平衡的困难。归结起来，一是乱，随意减免税收；二是散，财力偏于分散；三是弱，中央财政太弱。也可以说，乱、散、弱已经到了非治不可的时候了。（注：参见项怀诚：《国家财政在十年改革中与时俱进》，载《财政研究》，2004（1）。）

财政包干制强化了地方封锁、分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀，使得中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性，导致国家财力分散、“两个比重”过低、地方缺少必要的税权和稳定财源、中央缺乏必要的宏观调控主动权，形成了更加明显的讨价还价的行政性分权模式。这种模式具有严重的随意性，造成预算约束软化，中央和地方的互相侵权，客观上鼓励了每个地方政府少征税从而在基数体制下受益。（注：参见邓子基、唐文倩：《从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善》，载《东南学术》，2011（5）。）

在财政大包干体制下，中国经济快速增长，与此同时，地区财力分布趋于均等化。但是，这个体制也有重大的缺陷：让地方政府征收税基大、流动性的税种，从而导致地方政府滥用减免税收、变预算内收入为预算外收入等机会主义行为，导致中央财政极度困难。中央两次向地方借款，且借而不还的事例，表明如果财政大包干体制不变，中央也将采取机会主义的方式解决自己的财政问题。如此恶性循环，经济发展与社会公正将成泡影。（注：参见张光：《中国政府间财政关系的演变（1949—2009）》，载《公共行政评论》，2009（6）。）

以上就是1994年进行分税制改革的背景和原因。为了使财政体制适应社会主义市场经济体制的建立和发展，1994年我国对财政体制进行了重大改革，废除了原来的包干制，实行了分税制财政体制。（注：参见项怀诚：《国家财政在十年改革中与时俱进》，载《财政研究》，2004（1）。）分税制的出现，是一个权力中心下移的典型事件。以至杨小凯先生说我们有了一个“财政联邦主义”体制。（注：参见党国英：《中国改革的现代性解析》，载《读书》，2010（8）。）