一、高度集中体制时期的地方税权

改革开放前的政府间财政关系，沿袭了帝制中国的大一统体制：统收统支，地方财政没有任何实质上的自主性和独立性，呈现出中央高度集权的特征。各级地方政府没有自己单独的预算，财政部不仅负责统一财政预算的编制，而且负责批准省级政府的财政收支计划，同时下达转移支付的额度。另外，这种财政安排也把国有企业包括进来，国有企业须向国家上缴所有利润或剩余，而国家则通过财政拨款来满足国有企业的各项支出。（注：参见邓子基、唐文倩：《从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善》，载《东南学术》，2011（5）。）“统收统支”的模式，是为了将国家打造成一架开足马力的机器，以源源不断地为国家的统一和工业化的建设提供财政资金。（注：参见徐键：《分税制下的财权集中配置：过程及其影响》，载《中外法学》，2012（4）。）

这一时期虽然也有中央税和地方税的划分，但除明确少数税种为地方税外，其余均为中央税。而且，在全国范围内开征的税种中，总的情况都是由中央立法，税收工作完全或基本上由中央统一管理，只是在不同时期，曾把一些较小税种的管理权和使用权下放给地方。（注：例如，1958年6月5日经全国人大常委会第97次会议批准、同月9日国务院公布试行的《关于改进税收管理体制的规定》（已失效），根据当时我国生产资料所有制的社会主义改造已基本完成，财政管理体制和工业、商业管理体制已经有了改进的现实情况，决定对国家的税收管理体制也作相应的改进。改进的原则是：凡是可以由省、自治区、直辖市负责管理的税收，应当交给省、自治区、直辖市管理；若干仍然由中央管理的税收，在一定的范围内，给省、自治区、直辖市以机动调整的权限；并且允许省、自治区、直辖市制定税收办法，开征地区性的税收。这样，就有利于省、自治区、直辖市在中央的统一领导下，根据当地的实际情况，更好地运用税收这一工具。该《规定》的总体内容是扩大了地方税权，包括：一是明确规定将印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税等七种税划为地方固定收入，并把这些税的部分税权也交给地方（即地方有权在中央统一制定的征税条例的基础上，根据当地实际情况，采取减税、免税或加税的措施，及对这些税收的税目、税率作必要调整）；二是规定商品流通税、货物税、营业税、所得税等四个主要税种，在划分为调剂分成收入、管理权限基本上归中央集中掌握的同时，仍然允许省、自治区、直辖市在规定范围内，根据实际情况，实行减税、免税或加税的措施；三是在有关农业税负担、盐税税额调整、税收管理权限等方面都给予省、自治区、直辖市人民委员会（尤其是自治区）以灵活机动的调整、处理权。这一规定一直执行到1960年年底。又如1977年11月13日国务院批转发布的《财政部关于税收管理体制的规定》，明确规定对城市房地产、车船使用牌照税、牲畜交易税和集市交易税的减税、免税、变更税率、税额或停征的政策、对屠宰税确定征税范围、调整税额的政策和采取某些减税、免税措施，划归省一级掌握审批。）这种税权高度集中于中央政府，地方政府的税权很小的情况一直持续到改革开放。但由于国家在这一时期主要实施的是高度集权的计划经济，国家整体财政收入中税收收入占的比重很小，因而它对地方政府治理的负面影响并不太明显。实践证明，这种财政管理制度的出现具有一定的必然性，但是其确实存在着明显的缺陷。它既不能带来持续的经济增长，也无法保证地区财力分布公平。（注：参见张光：《中国政府间财政关系的演变（1949—2009）》，载《公共行政评论》，2009（6）。）

一方面需要发挥地方积极性，另一方面又缺乏有效途径控制因财政分权带来的混乱局面。因此，难以从根本上解决财政体制带来的各种问题。但是高度集中的收入和支出管理模式通过控制所有地区和行业的资金分配，为推动工业尤其是重工业的发展提供了有力的支持，有利于经济的好转，同时也产生了一定的负面后果：割裂了地方财政收入和财政支出之间的关联，导致了地方财政的软预算约束问题的产生，造成了资源配置的低效率和浪费。因而也难以激发地方政府理财和管理企业的积极性，导致长期的财政压力，最终造成了集权体制下的制度性普遍短缺。这种集中的财政制度是与中国在改革前所采取的集中的生产和资源分配模式相一致的，却与1979年开始的市场化改革并不相容。因为在市场化改革过程中，分权应该是经济性分权，是稀缺资源的有效配置。但是在当时的计划经济条件下，中央与地方的分权只是经济管理的行政性分权，而且还是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的。（注：参见邓子基、唐文倩：《从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善》，载《东南学术》，2011（5）。）

有一系列的历史原因使我国于1949年后逐步形成了高度集中的计划经济体制，进而必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式。

这一时期国家通过各种方式集中财力，比如低价统购农副产品、实行低工资以及国营企业利润全额上缴等，进行社会主义现代化建设。纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统的计划经济财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以其自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。

传统体制下的财政体制与运行机制为中国进入社会主义阶段后的经济建设和社会发展做出了重要贡献：一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固做出了贡献；二是支持了社会主义改造的完成与制度的建立；三是支持了比较完整的国民经济体系，特别是独立的工业体系的建立，奠定了国家工业化的基础；四是支持发展了各项社会事业。

传统体制下长期实行的高度集中的财政体制和运行机制的弊病在中国经济社会发展中逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系体制及其财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。由于中央政府基本上实行统收统支和高度集中的管理，忽视了各部门、各地方和企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，所以在改革开放时代成为经济市场化改革需要打破其约束的重要环节。