第二节　我国地方税权的历史发展及现状

如何在经济民主、财政分权与维护国家经济统一之间寻求具有一定张力的权力平衡，是现代国家经济宪政的重要内容。（注：参见王佳慧：《俄罗斯税权划分法律制度评介——兼谈对我国分税制改革的启示》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2009（4）。）我国地方税权的形成与国家财政管理体制的演进存在密切关系。（注：任何一个国家的发展都无法脱离本国的历史、传统和环境。在进行改革的时候，路径依赖是一个重要的因素。在工程学上，设计是可以学习和模仿的；但在制度上，别国的优秀制度一般都是其特定环境的产物，无法简单地照搬。只有和本国传统相适应的制度，才能在本国生根发芽。地方经济分权是中国历史上形成的传统制度。人们经常说古代中国是大一统的中央集权。这在某种意义上是正确的。因为它不是联邦制，是由皇帝统治的，地方官员是由中央朝廷任命的。但在经济层面上这一见解并不正确。自古以来，中国中央政府—皇帝并不直接主管地方经济事务。在中国古代，地方上的所有事务都分给地方政府去统管。中央政府只是控制地方官员任命权及军事。从这个意义上说，政治上的高度集权和经济上的高度地方分权，是中国自古就有的制度。参见许成钢：《政治集权下的地方经济分权与中国改革》，载《比较》，第36期，北京，中信出版社，2008。）纵观新中国成立以后中央与地方政府间财政关系的发展历程，我国先是以行政集权进而为财政集权，后逐渐演变为财政分权。财政分权，是指在以体制形式界定中央政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。财政分权化改革成为中国经济体制改革重要的突破口之一。

在改革前，中国的财政制度是高度集中的。中央政府和各地方政府之间的财政关系被称为“统收统支”。各级地方政府都没有自己单独的预算，中央政府集中了全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。这种财政安排也将国有企业包括进来，国有企业须向国家上缴所有的利润或剩余，而国家则通过财政拨款来满足国有企业的各项支出。实际上，国有企业的资金安排也是整个国家财政安排的一部分。

集中的财政制度是与中国在改革前所采取的集中的生产和资源分配模式相一致的，但它与1979年开始的市场化改革不相容。有三个重要因素推动了中国财政制度的变化。第一个因素是非国有企业——乡镇企业、联营企业和私营企业——的快速增长，从而改变了国有企业一统天下的局面。亏损的国有企业越来越多，造成了国家财政的沉重负担，政府不得不去寻找其他收入来源。第二个因素是经济改革使地方当局的政治权力得到了增强，这自然使得各级地方政府会在财政领域提出相应的决策权要求。第三个因素则纯粹缘于经济上的原因。经济利益会极大地影响个人乃至政府的行为，因此为了使地方政府有动力去努力提高财政收入和推动经济增长，就必须改变集中的财政制度。（注：参见林毅夫、刘志强：《中国的财政分权与经济增长》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2000（4）。）

具有相互作用的多决策主体，进行有利于自身利益的决策选择并加以实施，这是行动者行动的内在逻辑，本无可厚非。但改革开放以来，央地政府间在财政分配关系上的利益竞争呈现出一个引人注目的特点——地方政府往往采取“非规范性竞争行为”来实现自己的利益诉求。所谓的“非规范性竞争行为”，是指利益主体为了实现自身利益诉求，经过精细的利害计算和趋利避害抉择，运用模糊、隐蔽、潜规则、非程序或阳奉阴违等竞争策略，以求摆脱或规避正式的制度、规约、程序和原则等方面约束的竞争行为现象。地方政府采取的“非规范性竞争行为”，尽管明显背离了正义观念或正式制度的规定，侵蚀了主流意识或正式制度所维护的利益，但还是在央地财政分配关系的实际运行中起着广泛的作用。（注：关于地方政府“非规范性竞争行为”的问题，国内外学界已经有一些相关的表述和分析，他们提出的“机会主义”、“社会潜网”、“灵活博弈”、“潜规则”、“攫取之手”、“代理人危机”、“地方化的土政策”、“体制外因素”、“谋利型政权经营者”，以及“上有政策，下有对策”等分析概念，都在一定意义上对央地财政分配关系中的非规范性活动进行了描述。这种非规范性竞争行为的产生与存在，有其深厚的制度环境背景，有其特有的内在机理及演化的逻辑和脉络。当前，在处理中央与地方财政关系问题上，必须充分注意发挥我们特有的政治优势。在我们这样的处于转型期的单一制的超大型的社会主义国家，中央政府动员财力的能力攸关国家性质、社会稳定和中央政府意志的贯彻，因此，中央政府必须透过有效的财政制度，保持对财权和财力的控制力，才能真正实现国家意志和要求。在对地方利益诉求“同情地理解”的基础上，应通过激励相容的制度设计，诱使地方选择有利于中央政府的行为方式。在处理中央与地方财政关系中，实行扩大中央财政收入，先集中后转移的策略，这是必需的。在美国，也存在类似的情况。美国宪法划分了联邦政府和州政府的主权，唯独没有提及地方政府的权力。因此美国的地方政府也通过各种形式来获得联邦或者州的各种资源，比如执行权力、消极抵制、信息控制、选举权力和“地方控制”话语discourse）等等。这也给我们上演了美国式的“上有政策，下有对策”。参见杨俊：《财政分配关系中的地方政府非规范性竞争行为分析》，载《经济社会体制比较》，2012（1）；冯兴元：《财政联邦制：政府竞争的秩序框架？》，载《制度经济学研究》，2011（1）；［美］布莱恩·E·亚当斯：《美国联邦制下的地方政府自治》，王娟娟、荣霞译，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》，2012（2）。）

我国财政体制的改革经历了艰辛曲折的历史历程，从20世纪50年代开始的“统收统支”体制，再到80年代后的中央与地方“分灶吃饭”和“财政收支包干”制度。在市场化的压力下，中央集权体制首先在财政方面开始动摇。于是，自从20世纪80年代的“分灶吃饭”和“财政包干”体制改革以及90年代全面向地方“放权让利”的经济改革以来，一个财政上单一制的中央集权的政府体制事实上已经不复存在，这就使危机处理的财政支付手段发生了根本变化。（注：参见苗连营、王圭宇：《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，载《河南社会科学》，2009（2）。）

从我国的历史发展和改革实践出发，可以将我国的地方政府税权的发展分为三个阶段，即传统计划经济时期（1949年至1978年）、财政包干体制时期（1979年至1993年）和社会主义市场经济时期（注：1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过宪法修正案，在《宪法》第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。”）（1994年至今）。（注：有学者从契约的视角来研究税收分权，认为中央政府可采取的税收分权合同有四种：定额合同、分成合同、分税合同和代征合同。1950—1979年，财政收入分权体制在“统收统支”和“划分收支、分级管理”之间变动，实质是在代征合同和分成合同间变动；1980—1994年，财政“分灶吃饭”型包干制是分成合同和定额合同的结合；1994年的分税制改革是向以分税合同为主转变；2002年所得税分享改革实质是为了加强财政收入集中、向分成合同转变。参见吕冰洋：《政府间税收分权的配置选择和财政影响》，载《经济研究》，2009（6）。）