第二节 协商民主与治理现代化的内在理论逻辑

一、协商民主是治理现代化的题中应有之义

协商民主是治理现代化中政府、市场、社会的有效衔接点，是治理现代化的题中应有之义。当前国家治理现代化的根本含义是调适政府与社会、市场之间的关系，转变政府的管理职能，改变以往政府权力凌驾于市场、社会之上，不遵循市场的内在规律和社会内在机理的现象，使政府真正变成服务于经济社会发展的公共政治力量。由此，国家治理现代化的整个过程也就是转变国家管理体制、管理职能和管理行为，激发市场与社会的活力。市场和社会力量的激发与国家治理现代化的有效接点，就是公民参与。如果没有民主，没有公民参与，市场与社会主体活力的激发就缺少有效路径。因此，协商民主是推进治理现代化的一项重要内容，民主或者说公民参与则是衡量国家治理现代化的一个重要维度。

协商民主是治理现代化中治理形式创新的重要模式。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力的现代化要求以现代化的治理理念、治理模式和治理机制代替原有的社会管理模式。新的社会管理模式注重多元主体的合作，以应对当前社会基层治理中的困境。在社会治理要求建立多元化的机制解决日益复杂的矛盾的背景下，协商民主强调社会治理主体的协商合作，强调政府与社会的协商，理顺各治理主体的关系，在制度框架下整合社会资源，从而提升政府治理的效能，由此，协商民主成为国家治理现代化进程中重要的治理创新。

协商民主真正实现了还权于民，是治理现代化的重要维度。治理现代化要求政府采取民主、法制的方式处理与市场的关系，而民主的方式则内含着平等的对话、沟通、协商、协调等方式。协商民主如果从民主模式的意义上来理解，则更多的是一种参与社会治理、维护自身权益的公民权利。政府与公民间的合作与互动使得不同的社会参与主体在社会管理中各自发挥应有的作用，通过不断的善治推动社会的发展和进步。公民参与社会治理一方面能使人民群众的权利得到更好的维护，促使政府真正落实施政为民的理政方略；另一方面，公民参与社会治理能够对政府的执政行为和履职情况进行有效监督，迫使政府信息公开透明，积极主动地回应公众的意见，征询公民的政策建议，使政府在执政理念上发生彻底的变化，从“政府本位”转变为“社会本位”，从机制和理念上维护人民群众的根本利益。

协商民主作为政党对社会利益诉求的综合，是治理现代化的基础。协商民主存在着多种形式、多种空间，如中国共产党与民主党派的协商、地方党委在决策中的协商等。这种协商从政党角度而言，其实质是对民众利益诉求的整合，从而为政党合理决策提供支撑。而作为治理现代化衡量指标之一的民主，其实质在于让公民参与社会治理，使公民的利益诉求在公共政策的制定和执行环节得以具体体现。政党治理的有效性和合法性无疑更加需要得到民主的支撑，协商民主对于社会利益诉求的整合是治理现代化的重要基础。

二、协商民主与治理现代化具有共同的价值意蕴

第一，协商民主与治理现代化均强调社会的重要作用。国家治理现代化就其内涵而言本身就蕴含政府系统、市场系统和公民社会系统三者的协调发展。治理现代化不再强调以往公共事务由政府单一管理的模式，而更加强调社会与市场之于政府治理的协同作用，强调在社会公共事务的处理中，政府与社会要分工协作、共担责任、共享共治。由此，社会的重要性、价值及其意义在治理现代化对公众参与、社会合作、平等协商、公共选择和集体决策的强调中进一步凸显出来。

从协商民主的角度而言，尽管学术界关于公民社会对于协商民主的作用有不同的看法，但大多数协商民主论者认为公民社会对协商民主的发展具有积极意义。德雷泽克认为，公民社会对协商发挥着重要的影响力，公民社会的政治活动可以改变政治话语，并进而影响公共政策的内容。同时，旨在影响政策的协商论坛可以在公民社会内部生根发芽。查尔姆斯认为，公民社会的协商对政策制定具有重要价值，如提供与政策有关的地域和人口知识，有关“最优方法”的信息或在其他地方解决相似问题的方法，某一领域中影响成败的基本因素，辩论中其他行为者要求的评估，为利益相关者和其他重要人物继续协商提供必要的场所。协商民主论者把社会看作协商的重要一极，并且是影响协商与治理成败的重要环节。由此可见，对于社会的重视，对于社会在参与治理当中的重要意义的认可，对于社会主体的活力的培育以及对于构建参与路径的重视，成为协商民主与治理现代化共同的价值取向之一。

第二，协商民主与治理现代化均强调制度建设的重要作用。党的十八大报告强调，要把制度建设摆在突出位置。党的十八届三中全会在提出国家治理体系和治理能力现代化时，仍然要求在国家治理体系中，把制度建设摆在突出位置。正如胡鞍钢指出的，治理现代化的实质是制度现代化。治理现代化视角下的国家治理不同于管理，它不能仅仅依赖于党委决策和政府政策，更多的要依靠法律、制度。俞可平提出，治理现代化的衡量要素之一，就是公共权力运行的制度化和规范化。由此可以推知，制度化的基础是制度。因为制度作为一个社会的游戏规则，它不仅界定了人们之间的相互关系，而且也构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构等。完善和发展中国特色社会主义制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的逻辑起点，同时也展现了国家治理现代化未来的发展方向。

协商民主也强调制度和程序的重要意义。党的十八届三中全会在完善社会主义民主政治制度建设方面，明确提出要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。如果对协商民主进行多维思考的话，协商民主既是一种理想价值目标，又是一种现实制度规范。而在西方的学术背景下，众多的协商民主论者都把程序规则作为协商民主的一个不可或缺的要素。正如戴维·米勒所说：“当决策是通过公开讨论的程序而达致的，其中每个参与者都能自由发表意见并且愿意平等倾听和考虑不同观点，这个民主体制就是协商性质的。结果所达成的决定不是简单地反映参与者最优的利益或观点，而是考虑了各方观点后作出的判断，以及被用于解决分歧时使用的规则或程序。”与此相应，从中国目前政治发展的视角看待协商民主，协商民主对于制度、程序的重视不仅有理论上的论述，而且还有来自于各领域各层次的实践和经验的支撑。如人民政协及其政治协商领域的实践的重点就是从制度设计上进行规范，从提案的交办、督办到办理结果的跟踪反馈等，提出刚性的规范要求，并对没有尽责办理、落实提案的部门提出质询、进行追责，确保提案“落地”，以此来确保这一政治制度的功能的发挥。又如政府与社会的协商对话领域，在浙江省各地方政府实施并且取得了显著成效的民主恳谈制度就强调微观的技术路径的设计，如民意代表的产生方式、独立主持人制度以及会议讨论的规则，通过程序设计保障主体的平等参与。以村民自治为核心的农村基层民主建设中出现了的新现象，如浙江宁波村庄治理的小微权力清单，为村级权力的行使设计了规范化的流程，设定了村庄权力的边界，在对村庄权力进行制约的同时，也进一步保障了村庄权力运作的民主化。制度和程序不仅使协商民主有了可以运作的平台，而且也保障了其整个决策过程中参与主体的平等性、流程的规范性。

第三，协商民主与治理现代化的核心精神的自洽性。治理现代化的核心精神是按照现代政治精神重构政府、市场与社会三者的关系，使其成为有逻辑关联的支撑和推动治理体系现代化的三大主体。众多学者对此问题做了研究，如胡军宁《国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动》一文认为，治理现代化的核心精神在于形成政府、市场、社会三者之间的相互协同。如果从政府、市场与社会三维视角进行审视，治理现代化就是要以法律与制度的形式对政府、市场、公民社会三种治理主体的管理范围、边界以及两者之间的关系进行设定，并且在此基础上形成三者间双向互动、互为支撑又能动态平衡的运作机制和运作体系。也就是说，治理现代化所蕴藏的核心精神在于政府已经从唯一的治理者转变为众多治理主体的一员。治理将是一种包括政府在内的多种主体和力量参与的凭借多种机制来运作的共治性状态。

协商民主如果作为一种基层治理模式，其所体现的核心精神正是一种对于构建多元组织和力量参与的治理体系的努力，其所呈现的也将是多元利益主体参与的共治性状态。正如学者陈家刚所言，健全协商民主制度，需拓宽制度化渠道，处理好政党、政府、公民、社会和市场之间的关系。推动协商民主，扩大社会参与，增强了政党及政府决策的科学性、合理性、公开性、高效性，有利于提升政党科学、合法执政的能力，建设廉洁、高效、精简的服务型政府。协商民主在一定程度上能够缓和社会内部各阶层之间存在的一些紧张关系，解决政府与社会个体在具体事务中的利益冲突。此外，协商民主有助于推动社会治理从政府包揽向政府主导与社会共同治理转变，从政府对社会的强制整合向有机弹性整合转变，使政府与社会的治理边界由模糊走向清晰。推进国家治理现代化，说到底就是调整政府与社会的关系，改变权力过度集中于政府的现象，促进政府职能和权力向社会回归。因此，创新社会治理、提升社会治理现代化水平，是国家治理现代化的重要基础。经由沟通和调整各种社会关系这一本质功能，协商民主最大限度地改善了政党和国家的关系、政党和人民的关系、政府和市场的关系等。这些关系的改善，也就是治理现代化的核心要义之所在。