第一节 治理现代化引领治理新模式

一、治理现代化是我国政治发展的新走向

习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”习近平总书记强调，要以15大领域和60项具体改革为载体，逐步实现国家治理体系和国家治理能力现代化，并确保到2020年使改革取得决定性成果。纵观15大领域和60项具体改革，其最重要的内容，一是公民理性，二是政府善治。就此而言，要实现中国特色社会主义国家治理体系与国家治理能力现代化，需要以培育公民理性与提高政府善治能力作为基本前提。

从理论层面看，国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，这两者是浑然一体、不可分割的有机组成部分。如果说国家治理体系现代化更多的是强调国家治理的结构和权力在各主体之间的配置，那么国家治理能力现代化则更多的是强调国家的治理功能及治理效率等。国家治理体系现代化要求构建起有效的国家治理体系，这一体系由各个子系统联结而成，包括法律体系、政府职能体系、社会自治体系、政社合作体系及市场体系等。也就是说，现代化的国家治理体系是一个有机协调的、动态的、整体的制度运行系统。国家治理能力现代化体现的是一种有效率的政府治理，它通过制度化运行实现良性运转。国家治理体系和治理能力的现代化，既是我国未来十年深化改革的重点，也是完善中国特色社会主义制度的宏大目标。

从实践层面看，国家治理现代化的提出是对当代治理实践的一种回应。党的十八届三中全会强调要进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，是基于我国当前的治理体系和治理能力还相对落后，无法满足经济、社会发展的需要这一基本事实。就当前全球的政府治理而言，存在的一大问题就是政府治理的有效性不足。此外，市场与社会发育的弱质性也是当前政府治理中存在的另一大问题。市场的弱质性表现在，在行政权力过分介入的情况下，市场内在的机制得不到建立和有效运作，不仅没有表现出独立性，反而呈现出对行政权力的过分依赖。市场弱质性所导致的其对资源配置的基础性作用的丧失，在某种程度上也引发了党的十八届三中全会关于市场对资源配置的基础性功能及决定性功能的强调。社会的弱质性导致社会主体在中国目前还没有完全发挥自己应有的治理功能，还不能有效地弥补市场失灵、政府失灵，发挥降低社会管理成本的作用。与此同时，政府职能体系不健全，政府间关系运作法治化缺失，政府治理的有效性有待加强等一系列问题仍然存在，作为对当前中国治理现状的回应，国家治理现代化就是要解决中国当前面临的一系列治理问题。国家治理体系和治理能力现代化命题的提出，在学理上为解释当前中国面临的政治问题提供了区别于以往的政治分析框架，而且有其独特性和优势；其在实践意义上，则是提出了今后中国行政改革的大体走向，比如强调社会的作用，强调政府与社会的合作，强调公民自愿的合作和对权威的自觉认同，而对于发展出一套新的管理公共事务的全新技术的努力更是它对实践的深刻意义。

国家治理现代化是政府对学界善治理论的一种有效回应，也是政府对一种新的治理理念的实践探索。政府善治就是“政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系，是两者关系的最佳状态”，其实质“是国家公共权力与公民基本权利的和谐互动，发展趋向是国家公共权力向公民社会的个人基本权利转移，即还权于民，权为民所用”。国家治理体系现代化强调把政府组织、第三部门及社会主体都纳入治理体系，强调建立健全的政府职能体系、良好的社会自治体系、功能完善的市场体系及三者互补的合作体系。这种治理体系的理解是对善治理论强调的政府与社会、市场关系重新定位的良好回应。国家治理能力的现代化强调政府的治理效率，多元主体在社会治理的中的重要作用，也体现了善治理论的核心精神。而善治状态的最终目的就在于通过优化政府、市场与社会的关系达到向社会提供公共服务、维护社会公共秩序的目的，在此基础上实现公共利益最大化。这一善治的理想状态就其本质而言，也正是国家治理能力现代化所要达到的最终目标。

二、治理现代化的衡量指标具有多元性

国家治理现代化引领了政府新的治理模式，就实质而言，是对政府治理模式的一种创新。但如何判断一个国家的治理模式已经达到现代化的标准，衡量维度的科学性以及量化的具有可操作性的指标体系设计是必不可少的。国家治理模式的指标设计和衡量并不是一个新生的事物，目前共有140多种指标体系，其中被学界广泛关注且具较大影响力的则是全球治理指标（worldwide governance indicators）。全球治理指标衡量发言权与责任（voice and accountability）、政治稳定与无暴力（political stability and absence of violence）、政府效率（government effectiveness）、规制质量（regulatory quality）、法治（rule of law）、腐败控制（control of corruption）等六大核心治理维度，并依据此维度设计可以量化的评估项目，由此构成衡量一个国家治理能力的相对完善的评估体系。

在世界银行设计的全球治理指标框架下，我们要考虑的是，如何去设定治理现代化的衡量维度和具体指标，使现代化治理与非现代化治理区别开来。就目前学界的研究而言，不同的学者对此问题有不同的研究视角。如学者周冬认为，以现代化为目标的国家治理体系和治理能力包括四个重要的标准：一是民主化，二是制度化和法治化，三是协作性与效力性，四是知识性。而一直致力于治理理论与治理实践研究的俞可平则认为，从治理现代化体系来看，现代国家治理体系是一个制度系统，至少包括三个特别重要的子系统，一是政府治理，二是社会治理，三是市场治理；从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排是一个统一的整体，相互协调，而不是碎化的。俞可平在此基础上又提出了国家治理现代化的五个衡量标准，“其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分”。

衡量一个国家的治理能力和现代化水平不仅需要定性分析，也需要定量分析，即设计治理的评价指标体系。设计指标体系的意义在于通过构建普遍适用的评价标准，对各级各地政府实现治理现代化的程度进行测量，并且提供改良的标准和依据。为此，许多学者在厘清衡量治理现代化的标准的基础上，进行了一系列的指标体系的设计。如中央编译局比较政治与经济研究中心和清华大学凯风发展研究院政治发展研究所“中国社会管理评价体系”联合课题组织，受国家有关部门委托，对国家治理能力评价指标进行了研究，在吸收国内外同类指标体系的相关成果的基础上，结合国情，制定了衡量中国治理水平的指标体———“中国社会治理评价指标体系”。该指标体系包括1个一级指标，即中国社会治理指数（China social governance index）；6个二级指标，即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与；35个三级指标，如二级指标“人类发展”包括4个三级指标（人均可支配收入、平均受教育年限、平均预期寿命、居民幸福感），二级指标“社会公平”包括5个三级指标（城乡居民收入比、基尼系数、高中阶段毕业生性别比系数、县处级以上党政正职领导干部中的女干部比重、居民公平感），二级指标“公共服务”包括6个三级指标（人均基本公共服务支出、基本公共服务支出占财政总支出的比重、人均公共服务设施指数、一站式服务普及率、失业率、居民对公共服务的满意度）。这些指标体系的设计，既反映当前各国在推进社会治理中所遵循的共同的规律和价值，同时又针对中国社会治理的特殊性，如发展阶段的特殊性和社会基础的特殊性。社会治理指标体系的设计，为衡量中国社会治理水平提供了可量化、可测量的依据，各个指标又是当前中国社会治理现代化的指向目标。