第三节 协商民主与治理现代化的外在实践逻辑

一、协商民主推动治理主体的发育

2014年2月17日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨会上，习近平强调指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张，有定力。”国家治理体系和治理能力的现代化是一项系统工程，而协商民主既是其重要内容又是重要推动力量。

首先，协商民主能够激发公民的社会责任意识。协商民主能促使公民在参与集体事务时自觉承担起维护公共利益的责任，超越个体的利益认知，代表某个群体来表达利益诉求。各参与主体在相互沟通、交流、理解、妥协中达成共识，而协商所做出的决策，是作为一个社会共同体的最终决策。每个参与者都应对最终决策负责，对公共利益负责。因而，协商沟通过程不仅培养了公民的共同体意识，而且了激发了公民的社会责任意识，这正如研究者所指出的，“积极参与协商行为使人们变成更好的公民，以及或许是更好的人；更广泛的公众协商将提高人们分担共同体和命运的情感”。

其次，协商民主可以培育公民的公共理性。公共理性是公民所具有的理性能力和道德能力，是公民参与协商必须具备的一项基本素质，它要求协商参与主体超越个人利益去思考问题，寻找有利于实现公共利益的最佳方案，从而有效避免协商过程中可能产生的个人利益冲突。卡罗琳·亨德里克斯（Caroline Hendrix）认为，协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。

二、协商民主有助于提升治理的合法性

现代化的治理体系离不开科学合理地配置公共权力，治理现代化更有赖于公共权力的规范化运作。公共权力的运行必须得到公民的自觉认同和支持，也即公共权力必须有合法性基础。公共权力的产生与运作越合法，其治理的现代化程度就越高，这是当前各国治理中所体现的普遍性的治理逻辑。戴维·毕瑟姆（David Beetham）认为，权力要获得合法性必须满足三个面向：遵守制定的规则；涉及统治者和被统治者的共享信念的规则必须是正当的；特定的权力必须由被统治者明确认可。基于毕瑟姆提出的论点，无论协商民主作为一种民主的方式还是作为一种治理的手段，我们必须探究其在哪些方面有利于公共权力的合法性的得升。从毕瑟姆的研究视角来看，一是因为协商民主是一种强调规则和秩序的民主，强调程序正义之于结果正义的重要性；二是各参与主体在协商中共同信奉权利、主体平等、公共利益、理性、沟通、达成共识等原则；三是协商民主之下形成的决策更能得到认可，并能得到有效的执行。毕瑟姆提出的第三个面向，即被统治者对特定权力关系的认可尤其重要，从公共决策来看，此即参与主体对公共决策的认同。

协商民主所形成的决策之所以更能为民众所认可，从理论上讲是因为公共决策只有经过公民平等、自由而理性的讨论同意，才具有合法性，集体决策越接近这一理想状态，其合法性程度越高。票决民主作为民主的一种形式其最大的优点，就是以直接的方式来聚合对于某一个特定问题的主体的价值偏好，从而能为迅速决策提供依据。但是票决的缺陷在于，少数人的利益偏好不管是正当还是不正当都将被淹没，这也正是政治学中“多数人暴政”的由来。只有经过充分的协商和公民公共理性精神的过滤，这些少数公民和群体的意见才会因为协商的平等原则而受到相应的重视，这种充分考虑少数人意见的公共决策将会更符合公共利益并且更加得到尊重。此外，合法性还建立在科学性的基础之上，而民主协商能显著提升决策的科学性。“当人们协商公共事务的时候，我们不能认为个体一无所知，他们只是知道其中的一部分：他们有特定的偏好和一些信息，但这些是不确定的、不完整的，常常迷惑不解、甚至相互抵触的。在协商过程中，不同观点相互交锋，有助于澄清信息和改变他们的偏好，如果有必要，他们甚至会修正最初的观点。”这意味着，在协商过程中，协商主体通过相互交流与观点碰撞，克服了个体思维的局限性，从更多人的立场来思考协商议题，从而使决策更具科学性。

从实践上来讲，中国协商民主无论从过程或是从结果来看都有利于提升治理的合法性。从协商过程看，协商过程的公正、合法、理性，必然会提升协商结果的合法性，而且基层在协商实践的推进中，越来越强调制度设计和程序规范的重要性，认同程序正义之于结果正义的重要性。例如，从目前基层治理的实践来看，各地都在努力探索参与主体产生机制的设计，从而确保参与主体的代表性及弱势群体参与的可能性。从协商结果来看，人们从原来的争取胜败、输赢转向对公益的寻求，从激情的雄辩转向慎重的思考，从对个人利益的维护转向更多的公益的寻求，这无一不提升了整个决策的合法性。

三、协商民主有助于提升治理的有效性

协商民主有利于提升治理的有效性，主要体现在两个方面。

首先，协商民主能够提升协商主体的参与能力。公民的参与能力是一个成熟的民主政治的必备要素，也是治理现代化的前提和基础。就国家与社会的关系而言，治理现代化就是改变原来权力过于集中于政府的格局，实现权力向社会回归的过程。推进权力向社会的回归，理性、成熟的参与主体不可或缺，而协商民主的实践演习，可以让社会主体充分参与公共事务的讨论。

其次，协商民主有助于提升决策执行力。在西方，协商民主更多地被表述为一种治理方式，如乔治·M．瓦尔德斯（Jorge M. Valadeze）认为，在多元社会条件下，协商民主是“一种具有巨大潜能的治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。这可以理解为，在协商过程中各协商主体通过表达、沟通和论证，不仅达成了对公共利益的理解，而且也明确了各自在公共事务中所应承担的责任。这种责任界限的厘清改变了传统公共治理模式下政府把更多的责任转移给公民社会，导致公共责任的模糊与相互推诿的状况。由此，协商中明确的责任边界和协商所产生的责任意识毫无疑问提升了各主体的执行力。经讨论得出的决策更容易执行下去还有另一个原因，那就是经公意讨论的决策占领了道德制高点，瓦解了决策抵触者的道德优越感，从而减少了执行的阻力。

四、协商民主有助于提升治理的协调性

社会治理的现代化有赖于政府、市场与社会三者之间的协调及其内部各要素之间的动态均衡。中国改革已经进入了攻坚阶段，固化的利益结构和资源分配格局的打破尤其是对原来垄断利益的瓦解，极有可能引发一部分人的不满和反对。由政党、政府单一主体主导的决策和治理模式在打破既有的利益分配格局上存在一定的缺陷，因而无法优化政府、市场与社会三者之间的关系，实现治理系统的整体协调。而协商民主则可以通过其实际的运作，平衡政府、市场与社会三个子系统之间的关系，同时进一步优化系统内部各个组成要素的配置和结构。

首先，协商民主的公开性提升了政府与社会、市场的协调性。随着协商民主制度化、程序化进程的进一步推进，协商的议题、所要解决的问题，协商参与的主体及其产生方式，协商的程序设定和运作，协商的结果及其落实情况等都进一步公开。以政府与社会的各种协商对话为例，民主听证制度、民主恳谈制度、网络问政、村级事务的“五步决策法”等各种协商形式，不仅对公众开放、对媒体开放，而且对网络开放。这种公开性带来了决策的合法性。同样地，在农村基层自治领域，公民的民主协商和公共讨论改变了村庄治理权力过于集中于“两委”的格局，真正发挥了村民和村民代表的作用，这种社会力量的发挥，一定程度上扭转了政府对村民自治的行政化倾向。

其次，协商民主中参与主体的广泛性提升了政府与社会、市场的协调性。党际协商、政协协商、社会协商以及基层治理的协商这一多层次的立体协商系统使各利益群体、社会各界的利益都能够表达出来，这就防止了权力在某些利益集团掌控下而发生的运作偏离，也防止了权力对市场的入侵，干扰市场自身的运作逻辑。在民主协商的过程中，通过一系列的讨价还价式的博弈，有助于公共决策的科学化和民主化，实现政治监督。例如，“拆迁听证会”就是政府对住房拆迁这一重大利益问题的回应，改善了政府与社会的关系。虽然在当前社会还存在着诸如上访、陈请、游行等其他的参与方式，但这些方式多少带有对政府施压的性质，带有压力集团的特征。协商民主则更多的是强调社会、市场与政府三者的合作与协调，相互弥补对方的失灵状态，同时强调主体间地位的平等性和诉求表达的充分性。协调性是治理现代化的衡量标准之一，而协商民主应该是其得以推进的有效方式。

最后，民主协商中政府的积极回应提升了政府与社会、市场的协调性。在协商民主中，政府作为协商主体之一，所面临的是对社会和其他参与主体的积极回应。协商民主要求参与主体跳出个人利益框架，而秉承公共理性之精神，这也是对政府回应行为的要求。在行政协商中，行政协商的重要意义在于行政相对人可以通过协商制约行政部门的自由裁量权，使权力运作不超过合理的边界，从而实现政府与社会、市场的合作。

当然，协商民主的这种协调作用并不仅仅体现在政府与社会、市场之间，还体现在社会内部各要素之间。以基层治理协商为例，宁波市的“和谐促进会”等一些调解性的社会组织的出现，为理顺外来人口与本地人口之间的关系以及外来人口内部的关系，化解社会内部矛盾提供有效的渠道。社会系统内部各要素的合作以及社会与政府的合作，是未来中国政治建设的重要基础条件。这两个层面的合作，不但能保证社会自我协调和自我管理能力的提高，而且能够保证社会多样化发展过程中的政治稳定和整个治理体系的优化。