第四节 绿色发展

绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。绿色发展，就是要解决好人与自然和谐共生问题。习近平总书记在党的十九大报告中指出，人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。这一论断深刻揭示了人与自然关系在人类文明进步中的地位。树立绿色发展理念，就必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

习近平总书记在十九大报告中指出加快生态文明体制改革，建设美丽中国的战略任务，强调我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。

在全国生态环境保护大会上，习近平总书记进一步指出，新时代推进生态文明建设，必须坚持以下原则：一是坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；二是绿水青山就是金山银山，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；三是良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民；四是山水林田湖草是生命共同体，要全方位、全地域、全过程开展生态文明建设；五是用最严格制度最严密法治保护生态环境，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线；六是共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理。

在庆祝改革开放40周年大会上，习近平总书记又一次强调，我们要加强生态文明建设，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，形成绿色发展方式和生活方式，把我们伟大祖国建设得更加美丽，让人民生活在天更蓝、山更绿、水更清的优美环境之中。

一 绿色发展要义是人与自然和谐共生

绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复，这个规律谁也无法抗拒。习近平生态文明思想是在全球化背景下应对环境危机、解决经济发展与资源环境矛盾的基础上提出的。

从国内看，绿色发展面临严峻挑战。多年经济高速增长成就了世界第二大经济体的“中国奇迹”，但也积累了一系列深层次矛盾和问题。其中一个突出的矛盾和问题就是资源环境承载力逼近极限，高投入、高消耗、高污染的传统发展方式已不可持续。习近平总书记强调，单纯依靠刺激政策和政府对经济大规模直接干预的增长，只治标，不治本，而建立在大量资源消耗、环境污染基础上的增长则更难以持久。粗放型发展方式不但使我国能源、资源不堪重负，而且造成大范围雾霾、水体污染、土壤重金属超标等突出环境问题。种种情况表明：全面建成小康社会，最大的瓶颈是资源环境，最大的“心头之患”也是资源环境。绿色发展理念的提出，是突破资源环境瓶颈、消除人民“心头之患”的必然要求，是调整经济结构、转变发展方式、实现可持续发展的必然选择。

从国际看，绿色发展渐成世界潮流。当今时代，“环球同此凉热”，各国已成为唇齿相依的生态命运共同体。一个时期以来，全球温室气体排放、臭氧层破坏、化学污染、总悬浮微粒超标以及生物多样性减少等问题日益严重，全球生态安全遭遇前所未有的威胁。建设生态文明成为发展潮流所向，成为越来越多国家和人民的共识。

习近平总书记指出，“建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”。在这样的高度定位生态文明建设，并将绿色发展作为理念写入发展战略、发展规划，充分彰显了大国的责任担当。在2015年召开的气候变化巴黎大会上，习近平总书记向与会各国领导人介绍了我国生态文明建设的规划与实践，着重强调绿色发展理念。他提出，中国把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划，坚持减缓和适应气候变化并重，通过法律、行政、技术、市场等多种手段，全力推进各项工作。中国可再生能源装机容量占全球总量的24%，新增装机占全球增量的42%。中国是世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国。中国在“国家自主贡献”中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。

二 保护与发展的关系

改革开放以来，中国的经济发展取得了令世人瞩目的历史性成就，在短短四十年内，走过了发达国家用上百年时间才完成的工业化、城镇化过程，但同时也付出了沉重的资源环境代价。在这四十年的持续快速发展中，我国农产品、工业品、服务产品的生产能力迅速扩大，但提供优质生态产品的能力却在减弱，大量积累的生态环境问题已成为未来发展的明显短板。目前，我国环境承载能力已达到或接近上限，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题十分严峻，生态环境领域的不平衡、不协调、不可持续的状况不容低估。

在经济学中，对于环境的分析集中在负外部性上。此概念是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的，是指一个经济主体在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种不利影响，其损失不由经济主体本人全部承担，这造成市场对具有负外部性的产品——诸如空气污染、水污染等——供给过量。

不讲生态保护的增长，直接减少了人类的福祉，这样的经济增长当然要大打折扣。同时，长达四十年的快速经济增长，已经使得发达国家一两百年方才出现的环境问题，集中在我们的国土上显现出来，资源环境约束已经成为阻滞我国经济快速增长的硬约束。随着越来越多的新兴经济体进入工业化阶段，这一约束将越收越紧。正如习近平总书记指出的：“我们在生态环境方面欠账太多了，如果不从现在起就把这项工作紧紧抓起来，将来会付出更大的代价。”

与发达国家相比，我国经济发展水平依然较低，发展不均衡现象依然突出。尤其是大量贫困人口的存在仍是全面建成小康的短板。而这些集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发重点县，大多是生态环境敏感、脆弱的区域，发展的愿望非常迫切，保护与发展之间的矛盾十分突出。解决这些问题必须依靠发展。但是，如果这种发展是以生态环境破坏为代价，那么也是不可持续的。短期所取得的经济收益将会远远小于破坏生态环境带来的长期损失。

对此，早在2005年，时任浙江省委书记的习近平就指出“绿水青山就是金山银山”。2013年，习近平总书记进一步指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。2016年，习近平总书记进一步强调，生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，绿水青山就是金山银山；保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。

这一充满辩证思维的重要论述，深刻阐明了生态环境与生产力之间的关系，是尊重经济规律与尊重自然规律的重要体现，是对生产力理论的重大发展，其中，饱含着尊重自然、谋求人与自然和谐发展的价值理念和发展理念。关于经济增长与生态环境的关系，一直有“先发展后治理”，或“边发展边治理”的说法，这体现出两者间的一种对立关系。事实上，从更高层次上来认识，生态环境与经济发展是相辅相成的，改善生态环境就是发展生产力，注重环境保护与生态文明建设，也能促进经济社会发展。

处理好保护环境和发展经济的关系，根本在于实现经济发展方式转变和增长动能的转换。地方政府也好，企业也好，目前的激励跟环境保护的目标还是有矛盾的。在新的增长动能还没有形成的情况下，就会出现增长目标和环境保护目标不一致的情况。

现在有些中西部地区增长速度是高于全国的，但是与此同时，它在某种程度上又在复制着原来沿海地区的发展方式，也就是说，它的污染情况、环境保护的不力也是后来居上，这使得环保目标和经济发展目标在现实中成了一对矛盾的东西。因此，加快经济发展方式的转变是根本。如果这个发展方式转变不了，无论执法有多强硬，这是与千千万万投资者和企业的激励机制不一致的，终究没有办法约束它。因此，要创造必要的机制，让绿色发展成为发展的机会，而不要成为成本。

有鉴于此，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出要着力解决突出环境问题。主要任务包括以下六项：一是坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战；二是加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理；三是强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动；四是加强固体废弃物和垃圾处置，提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度；五是构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系；六是积极参与全球环境治理，落实减排承诺。

三 推动绿色低碳循环发展

绿色循环低碳发展，是当今时代科技革命和产业变革的方向，是最具前景的发展领域。世界各国都在对与低碳技术相关的基础设施和产业进行巨额投入，绿色低碳循环发展已成为国家竞争力的关键领域。从人类历史上历经的几次主要变革来看，与前几次工业革命不同，绿色革命将是一次全方位的变革，是对1750年以来资本主义发展模式的一次自我觉醒与自觉超越，要从根本上解决经济发展模式与自然资源、生态环境之间的发展悖论。它将对主流经济学中的传统生产函数进行重新定义，形成新的绿色生产函数，发生从以自然要素投入为特征到以绿色要素投入为特征的跃迁过程。

绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。推进绿色发展、绿色富国，将促进发展模式从低成本要素投入、高生态环境代价的粗放模式向创新发展和绿色发展双轮驱动模式转变，能源资源利用从低效率、高排放向高效、绿色、安全转型，节能环保产业将实现快速发展，循环经济将进一步推进，产业集群绿色升级进程将进一步加快，绿色、智慧技术将加速扩散和应用，从而推动绿色制造业和绿色服务业兴起，实现“既要金山银山，又要绿水青山”。综合来看，绿色发展已成为我国走新型工业化道路、调整优化经济结构、转变经济发展方式的重要动力，成为推动中国走向富强的有力支撑。

根据党的十九大报告的论述，推进绿色发展要着力推进四个方面的工作。一是加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。二是构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。三是推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。四是推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费，开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。

归结起来，推动绿色低碳循环发展关键是要积极推动形成绿色生产方式和绿色生活方式。

首先，推动形成绿色生产方式，就是努力构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快发展绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。绿色产业包括环保产业、清洁生产产业、绿色服务业等，致力于提供少污染甚至无污染、有益于人类健康的清洁产品和服务。发展绿色产业，要求尽量避免使用有害原料，减少生产过程中的材料和能源浪费，提高资源利用率，减少废弃物排放量，加强废弃物处理，促进从产品设计、生产开发到产品包装、产品分销的整个产业链绿色化，以实现生态系统和经济系统良性循环，实现经济效益、生态效益、社会效益有机统一。

其次，大力发展节能环保产业。扩大绿色环保标准覆盖面。支持推广节能环保先进技术装备，广泛开展合同能源管理和环境污染第三方治理。加大建筑节能改造力度，加快传统制造业绿色改造。开展全民节能、节水行动，推进垃圾分类处理，健全再生资源回收利用网络，把节能环保产业培育成我国发展的一大支柱产业。

最后，积极培育绿色生活方式。大力倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，将绿色生活方式体现在日常生活细节之中。广泛开展绿色生活行动，自觉抵制和反对各种形式的奢侈浪费、不合理消费。积极引导消费者购买节能环保低碳产品，大力倡导绿色低碳出行，倡导绿色生活和休闲方式，努力使绿色发展、绿色消费和绿色生活方式成为每个社会成员的自觉行动。

四 完善环境治理体系

绿色发展，需要有完善的环境治理体系提供保障。“十三五”规划建议首次将最严格的环境保护制度纳入规划，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出要改革生态环境监管体制。有效的制度建设将为我国生态文明建设保驾护航。其中既涉及经济社会发展的考核评价制度，也涵盖全面的资源生态环境管理制度。

（一）健全自然资源资产产权制度

自然资源资产的范围较广，主要包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等全部国土空间的各类自然资源资产。但是，长期以来我国自然资源资产管理中存在着所有者不到位、所有权边界模糊等问题。由于产权关系不明确、产权边界不清晰，在生态环境保护中造成了诸多问题。在政府管理方面，难以落实不同职能部门和区域间的监管责任，形成监管的“真空地带”，出现监管缺位。在市场方面，难以发挥市场对自然资源资产配置的作用，阻碍了对自然资源资产的高效利用。

因此，需要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。简单来说，就是要明确自然资源资产“归谁有”“归谁管”和“归谁用”。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。通过建立完善这些制度，一方面，可以避免“公地悲剧”，明确责任主体，加强自然资源保护监管。通过确权登记、明晰边界，建立独立机构统一行使自然资源资产所有权；另一方面，可以逐步解决生态环境保护的“外部性”问题。通过推动所有权和使用权相分离，建立有偿出让制度。从这一点也可以推论，通过明晰产权，市场的作用将逐步显现，针对自然资源资产开展产权交易和高效利用在未来有着较为广阔的市场前景。

（二）建立国土空间开发保护制度和空间规划体系

国土空间开发保护制度和空间规划体系，体现了一个地方的资源利用方式、生态保护程度和经济发展方式。由于长期经济增长中“贪大求全”、开发强度过大，我国不少地区资源和空间利用方式十分粗放，空间规划也不尽合理，产生了大量生态环境问题。一个地方的发展模式、发展规划，应该与其生态环境承载力相适应，这其实就是一个简单的供给与需求必须相均衡的道理。

为了解决这些问题，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。工作重点是一要建立国土空间开发保护制度，划定并严守生态保护红线；二要以主体功能区建设为契机，建立空间规划体系，推进“多规合一”。划定并严守生态保护红线，就是改变以前为了开发而让重要生态区域边界不断后退的情况，让开发活动在规定的区域干规定的事。推进“多规合一”，就是要实现“一张蓝图管到底”，让规划真正体现权威性。通过确立这些制度，实现国土空间有序开发，保证发展的持续性和区域间的均衡性。

（三）推进资源节约利用

资源是经济社会发展的战略保障，不完善的资源管理方式、不合理的资源利用方式都会阻碍生态文明建设的进程，降低发展的质量。我国虽然是资源大国，但并不是资源强国，长期以来资源利用粗放，使用浪费较多，节约集约利用程度较低。因此，中央提出：一是要对土地、水和能源等资源建立严格的保护制度；二是要根据土地、水和能源实现总量控制制度；三是要把资源保护成本、损害成本等要素反映到资源使用价格上，建立较为完善的价格形成机制。通过建立实施这些制度，一方面，可以通过“节源”实现“减污”，资源的使用量减少了，浪费量也会减少，排放的污染物也会相应减少，污染防治的压力也会减小；另一方面，可以通过建立资源“壁垒”，淘汰一批耗能高、效率低的企业，推动实现产业升级换代，为那些能耗低、效率高的企业创造更为广阔的市场前景。

（四）加强环境治理依靠政府与市场合力

加强环境治理需要政府与市场的合力，单纯依靠政府的规制和调控是不够的，政府力量还需要与市场机制相结合。

政府职责包括以下四个方面。

首先，划定生态保护红线。生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。自然资源利用上线是促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用，不应突破的最高限值。

其次，完善生态补偿机制。按照谁开发谁保护，谁受益谁补偿的原则，加大对重点生态功能区的转移支付力度，设立国家生态补偿专项基金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，积极探索市场化的生态补偿机制方式。扩大生态补偿机制的覆盖范围，扩展到所有的生态系统。明确生态补偿的原则、补偿主体、补偿对象、补偿依据、补偿办法、资金筹措、资金管理等问题。完善生态补偿方面的法律法规，加强生态补偿的执行和监督。

再次，完善污染物排放许可制。简单地说，就是无证禁止排污，排污必须持证，排污必须依法。

最后，严格实行生态环境损害赔偿制度。也就是说，企业等生产者如果造成生态环境损害，要根据损害程度等因素赔偿损失，特别严重的还要追究刑事责任。

政府主动运用市场功能，可以从以下三个方面认识。

首先，完善资源型产品和要素价格的形成机制。推进土地、水、化石资源等自然资源要素的价格改革，建立反映市场供求、要素稀缺和环境保护要求的价格形成机制，确立市场在配置资源型产品和要素时的主导作用，形成灵活的经济杠杆体系，提高资源配置效率和使用效率。

其次，培养环境治理和生态保护市场体系，发展环保市场，改变目前市场主体和市场体系发育滞后，尤其是环保产业对国民经济的贡献率低、环境服务业发育不良、产业层次不高、市场规范不够等问题。

最后，完善碳排放交易市场和交易制度。碳排放是当下影响地球气候和环境的一个重要因素，碳排放的交易既是实现减缓气候变化国际合作的重要机制，又是控制国内碳排放的重要手段。作为对世界经济影响最大的经济体之一，我国不但要建立国内的碳排放交易市场，包括各省、市、区之间的市场和国内重点行业大中型企业之间的市场，还要建立与欧盟、亚太等地区对接的碳交易市场。可见，加强环境治理不仅要政府调控，还需要发挥市场机制的作用。通过政府和市场这两种手段的相互协调、相互配合，形成治理生态环境的合力，构建适应生态文明建设要求的环境治理体系。

（五）落实保护生态环境责任制

长期以来，部分地方党委政府在经济发展上单纯追求GDP的数量增长，为了“金山银山”而破坏了“绿水青山”。虽然短期内经济增长了、税收增加了，但留下的却是污染的环境、破坏的生态、枯竭的资源，要花费大量的精力和巨额的资金来恢复、修复生态环境，即使算经济的“大账”也是“吃亏”了。造成这样的原因是多方面的，主要还在于发展绩效评价不全面、保护监管责任落实不到位、损害责任追究缺失等因素。因此，明确地方党委政府在保护生态环境方面的责任制是生态文明制度建设中的一大突破。一是明确了党政同责。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，明确了责任承担对象。二是逐步改变单纯以GDP为导向的发展评价机制。通过制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，并实行差异化绩效评价考核。三是终身追究生态环境损害责任。一方面，对干部离任时实行自然资源资产审计，客观评价其任期内履行自然资源资产管理职责情况，造成生态环境损害的要追究责任，不让这些干部“带病提拔”；另一方面，充分考虑部分生态环境损害情况的滞后性，对造成严重后果的领导干部终身追究责任，为其任期内开展决策套上了“紧箍咒”。

（六）健全环境信息公开制度

完善生态环境监测网络，健全环境信息公布制，能够为环境保护提供科学依据，促进形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的环境治理新格局。应特别注重依靠科技创新和技术进步，提高生态环境监测立体化、自动化、智能化水平，推进全国生态环境监测数据联网共享，开展生态环境监测大数据分析，实现生态环境监测和监管有效联动。

一些环境信息由于不公开、公开不完全或不及时公开，往往容易造成“信息黑洞”和“信息真空”，使得真实情况没有及时让公众知晓，而一些片面、偏激甚至错误的看法往往容易扩散、放大，进而占据舆论的高地，影响公众的认知和判断，加剧了公众的不信任情绪。通过健全环境信息公开制度，可以让公众及时、准确掌握环境信息，引导大众积极参与环境保护，让环境违法行为暴露在阳光下，增进公众的信任度，为生态文明建设发挥积极作用。