2.州牧

西汉时，地方行政为郡县两级制。到了东汉，则变为州郡县三级制，州一级的长官州牧，就是由西汉时的刺史一职演变而来的。

刺史变为州牧，有多种原因。

一是刺史本身秩级过低，任刺史者不断施加压力要求提高秩级。

二是刺史借监察权不断介入行政事务，到西汉晚期时已经有了变成郡国之上一级政权的趋势。

三是汉代郡国数量较大，中央直接管理郡国有捉襟见肘之势。

其中第三点原因在各种论著中往往忽略，不可不叙。按照管理学理论，一个上级机构所能管辖的下级机构有一定数量限制，不可无限度增加，这就是管理幅度问题。

几乎所有管理学家均认为，管理幅度不可过大。秦代实行郡县两级制，而秦郡数仅为四十余，中央直接管理各郡，尚无多大问题。而到了汉代，郡国总数增至百余，无疑会影响到对郡国的有效控制。一个上级机构要控制上百个下级机构，势必会影响到管理的有效性（除非放手让下面自治，但这在古代中国几乎不可能）。因之，在郡国之上增加一级行政建制，就成了汉代地方行政区划设置中的一个重要问题。刺史制度恰好为增加行政层级奠定了基础。因而，刺史演变为州牧，改郡县两级制为州郡县三级制，带有一定程度的必然性。改为州郡县三级制后，中央直辖十余州，各州辖六至十二郡，使地方行政机构管理幅度较之以前趋于合理。

从西汉晚期成帝开始，改刺史为州牧，升其秩为二千石。此后，或刺史或州牧，名称多有更改，但在整个东汉时期，刺史或州牧作为地方最高行政长官的性质一直再未发生变化。

到了东汉晚期，由于各地的农民起义，州牧典兵遂成制度。“内亲民事，外领兵马”，州牧的实权大大增加。领州牧者实力雄厚，握有军、政、民、财、司法一方大权，威震朝廷，地位特崇。于是，州牧在此时多加号将军，位封列侯。中央对州牧缺乏有效控制，带来了尾大不掉、地方抗令等问题，严重威胁着中央集权。在这种情况下，董卓作乱于前，袁绍、袁术、陶谦、曹操、刘表、刘璋、孙策等割据于后。或据一隅而构皇业，或挟天子以令诸侯。州牧之制成了当时中央政权的大敌。此后，地方行政层级设置这样一个看起来似乎很简单的问题，一直是中国政治体制中的棘手难题。地方行政区域划小，则会数量过多，中央管不过来；而地方行政区域划大，则会养成割据之势，破坏中央集权。这一难题，困扰中国历代统治者达上千年之久，而且没有一个“圣明天子”能够把这个难题处理得十全十美。中国帝制时代的地方行政建制变动频繁，其因盖出于此。州郡县的区域划分往往打破自然走势，犬牙交错，奥妙也在于此。

刺史一职，在西汉时下辖属吏只有从事。到东汉变为州牧，下属机构和官员也在不断扩充。再加上州牧兼管军事，使其僚属形成了军民两套班子的雏形。东汉时的州牧，其下属主要有长史、主簿、司马、从事、校尉等，各从事、各校尉实际上成为军、民两套班子里分曹办事的长官。从事在西汉时本为百石小吏，到东汉时的地位逐渐高于县令长，各地州牧往往从县令长的优异者中选拔从事。但东汉州牧的下属，变动较大，不够稳定。