第2章 秦汉的地方体质：监控与治民的协调
1.刺史和司隶校尉
汉武帝时，设置了刺史和司隶校尉。最初，刺史和司隶校尉是中央官职，承担派出各地监督地方官员之责，后来则演变为地方最高官员。
（1）司隶校尉
司隶校尉一职，设于汉武帝征和二年（前91年）。初设司隶校尉的目的，是为了清查因“巫蛊之祸”而引发的戾太子叛乱。当“巫蛊之祸”被平息后，司隶校尉一职并未废除，而是演变成汉代的一个特殊监察官职。其职在镇压京师，可监督京师百官，同时又监督京畿七郡。
司隶校尉的秩级不高，为比二千石。蔡质《汉仪》曰：司隶“职在典京师，外部诸郡，无所不纠。封侯、外戚、三公以下，无尊卑。入宫，开中道，称使者。每会，后到先去。”（《续汉书·百官四》注引）由于其负责监督京畿七郡，可以认为司隶校尉同刺史相仿，都是由中央派出的监督地方性质的官员。但司隶又与刺史不同，还负责监督中央百官。具体来说，其职权大致如下：
一是纠太子王侯，弹嫔妃近习。
成帝时，外戚成都侯王商、曲阳侯王根等人，第宅逾制，成帝因之而发怒，“乃使尚书责问司隶校尉、京兆尹‘知成都侯商擅穿帝城，决引沣水；曲阳侯根骄奢僭上，赤墀（chí）青琐；红阳侯立父子臧匿奸猾亡命，宾客为群盗。司隶、京兆皆阿纵不举奏正法。’二人顿首省户下。”[7]从此文来看，主管监察的司隶校尉和掌握京师司法的京兆尹不纠弹违法列侯，就是失职。成帝死后，赵飞燕为皇太后，其妹“倾乱圣朝，亲灭继嗣”，畏罪自杀。司隶校尉解光上章弹奏赵太后的兄弟亲属，言其该当连坐正法。“哀帝于是免新成侯赵钦、钦兄子成阳侯訢，皆为庶人，将家属徙辽西郡。”[8]后汉鲍永，“建武十一年，征为司隶校尉。帝叔父赵王良尊戚贵重，永以事劾良大不敬，由是朝廷肃然，莫不戒慎。”鲍永还辟署扶风鲍恢为其手下的都官从事，“恢亦抗直，不避强御”。以致刘秀常常告诫皇亲贵戚说：“贵戚且宜敛手，以避二鲍。”[9]
二是奏三公九卿，察大小百官。
司隶校尉对各种官吏的监察范围极广，可以说是无官不可纠。两《汉书》所载被司隶校尉奏劾者，包括有太尉、司徒、司空、太傅，以及九卿中各职。凡司隶所奏者，与一般大臣的泛奏不同，被奏劾者往往被免官。《汉书·盖宽饶传》称：盖宽饶被“擢为司隶校尉，刺举无所回避，小大辄举，所劾奏众多，廷尉处其法，半用半不用，公卿贵戚及郡国吏繇使至长安，皆恐惧莫敢犯禁，京师为清”。《汉书·诸葛豐传》也载：诸葛豐被“擢为司隶校尉，刺举无所避。京师为之语曰：间何阔，逢诸葛”。《后汉书·窦武传》载，桂阳胡腾曾建议以荆州刺史比司隶校尉来肃清官风。“初，桓帝巡狩南阳，以腾为护驾从事。公卿贵戚车骑万计，征求费役，不可胜极。腾上言：‘天子无外，乘舆所幸，即为京师。臣请以荆州刺史比司隶校尉，臣自同都官从事。’帝从之。自是肃然，莫敢妄有干欲。腾以此显名。”荆州刺史“比司隶校尉”，胡腾自请相当于司隶校尉手下的“都官从事”，就有如此威严，能够震撼百官，司隶校尉一职之权，由此可见一斑。
司隶校尉一职的权力，还表现为可以专擅捕杀不法官吏。最典型者，莫过于后汉李膺和阳球。
《后汉书·党锢列传·李膺》载：李膺“复拜司隶校尉。时（中常侍）张让弟朔为野王令，贪残无道，至乃杀孕妇。闻膺厉威严，惧罪逃还京师，因匿兄让弟舍，藏于合柱中。膺知其状，率将吏卒破柱取朔，付洛阳狱。受辞毕，即杀之。让诉冤于帝，诏膺入殿，御亲临轩，诘以不先请便加诛辟之意。膺对曰：‘昔晋文公执卫成公归于京师，《春秋》是焉。《礼》云：公族有罪，虽曰宥之，有司执宪不从。昔仲尼为鲁司寇，七日而诛少正卯。今臣到官已积一旬，私惧以稽留为愆，不意获速疾之罪。诚自知衅责，死不旋踵，特乞留五日，克殄元恶，退就鼎镬，始生之愿也。’帝无复言，顾谓让曰：‘此汝弟之罪，司隶何愆？’乃遣出之。”
《后汉书·酷吏列传·阳球》载：“时中常侍王甫、曹节等奸虐弄权，扇动外内。球尝拊髀发愤曰：‘若阳球作司隶，此曹子安得容乎？’光和二年，迁为司隶校尉。王甫休沐里舍，球诣阙谢恩，奏收甫及中常侍淳于登、袁赦、封、中黄门刘毅、小黄门庞训、朱禹、齐盛等，及子弟为守令者，奸猾纵恣，罪合灭族。太尉段颎谄附佞幸，宜并诛戮。于是悉收甫、颎等送洛阳狱，及甫子永乐少府萌、沛相吉。球自临考甫等，五毒备极。萌谓球曰：‘父子既当伏诛，少以楚毒假借老父。’球曰：‘若罪恶无状，死不灭责，乃欲求假借邪！’萌乃骂曰：‘尔前事吾父子如奴，奴敢反汝主乎！今日困吾，行自及也！’球使以土窒萌口，箠朴交至，父子悉死杖下。颎亦自杀。乃僵磔甫尸于夏城门，大署牓曰：‘贼臣王甫’。尽没入财产，妻子皆徙比景。”
无论是李膺诛杀张朔，还是阳球诛杀王甫等，都充分显示了司隶校尉一职的权力。当李膺诛杀中常侍张让之弟张朔之后，“自此诸黄门常侍皆鞠躬屏气，休沐不敢复出宫省。帝怪问其故。并叩头泣曰：畏李校尉。”[10]
司隶校尉有如此大权，其关键在于司隶一职带有皇帝使者的性质。盖宽饶当司隶校尉后，太子庶子王生在给盖宽饶的书信中即称：“明主知君絜白公正，不畏强御，故命君以司察之位，擅君以奉使之权，尊官厚禄以施于君矣。”[11]涓勋任司隶校尉，丞相薛宣派遣掾（yuàn，官府下级吏员，古代一般把衙门办事人员称为掾属，属比掾更低）史督促司隶校尉一道追捕杀人犯，涓勋拒不受命，奏言：“《春秋》之义，王人微者序乎诸侯之上，尊王命也。臣幸得奉使，以督察公卿以下为职。今丞相宣请遣掾史，以宰士督察天子奉使命大夫，甚悖逆顺之理。”认为丞相薛宣遣掾史督察司隶校尉是“专权作威，乃害于乃国不可之大者。”“议者以为丞相掾不宜移书督趣司隶。”[12]可见，汉代的司隶校尉直接向皇帝负责，而不受公卿包括丞相的节制，这正是司隶权重的由来。后人谓司隶一职，因其权重，往往将其称为雄虎、卧虎。晋代傅咸就言：“司隶校尉旧号卧虎，诚以举纲而万目理，提领而众毛顺。”[13]
司隶校尉的职权中还有很重要的一项，就是负责监督京畿七郡。所谓京畿七郡，是指三辅（京兆尹、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农，即京畿附近地区。在监督京畿七郡的地方官方面，司隶校尉同刺史一职相仿。
司隶校尉下设有从事十二人，均为百石之吏。其中都官从事最为重要，负责察举百官；功曹从事主管州部选署；别驾从事行部奉引录众事；簿曹从事主管财谷簿书；兵曹从事主管军事；郡国从事每郡一人，共七人，主管督促文书，察举非法。从事均由司隶校尉自行辟署。从事之下，设有假佐二十五人，主管各类文书事务。假佐由郡吏充任，每岁一更。
由于司隶校尉一职极为重要，掌握司隶一职即可控制朝廷百官，因之，汉末权臣均愿居司隶一职。樊陵宁屈太尉之职不任而任司隶，阳球弃九卿之一的卫尉不当，叩头流血请求留任司隶。曹操干脆自兼司隶校尉，汉献帝也无可奈何。三国时，曹氏父子深知司隶校尉一职的利害，对其进行了彻底变革，完全剥夺了司隶对中央官吏的监督权，仅让其作为京畿的地方行政长官而存在，司隶校尉也就随之而变成了司州牧，汉代的雄虎之风不复再现。
（2）刺史
刺史一职，设于汉武帝时期。汉初，实行郡国并行之制，中央对地方的约束力并不十分强大。到汉武帝时，为了加强中央集权，分全国为十二部（州），每部设刺史一人，共十二人，专职监察所部郡国守相，大约每个刺史的辖区在四至十个郡之间。京畿七郡则为司隶校尉辖区。
刺史的秩级为六百石。每年八月出巡，岁末回京奏事。“诏书旧典，刺史班宣，周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱，以六条问事”[14]。
刺史监督郡国的六条为：
刺史所察，不得过诏条。“非条所问，即不省”。根据这六条来看，刺史的监察范围，基本上限于郡国守相和地方豪强。一般不察二千石以下官吏，通常也不得干预郡国事务。也就是说，刺史职在监察，行政则由郡国自理。到西汉晚期，刺史监察的范围有扩大的趋势。如冀州刺史朱博曾敕告当地吏民曰：“欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。”[15]黄绶为县丞尉，墨绶为县令长，此时刺史所察，已包括了县令长一级，仅不察县丞尉而已。
西汉刺史，无固定治所，只是乘传巡回视察，即所谓“居靡定处，权不牧人”。既不干预行政权的正常行使，又能对郡国守相形成较大的威慑。以六百石而监二千石，位卑权重。后人对这一点多有称誉之辞。如“权重则易专，位卑则不敢肆”（顾炎武语）。“官轻而权重，官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”[16]而且刺史的升迁方向，就是郡国守相。“故事，居部九岁举为守相，其有异材功效者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”故其监督郡国守相能够不遗馀力。
刺史名义上归御史大夫或御史中丞所辖，实际上直接对皇帝负责。其下属有从事，为百石之吏，从郡吏中选拔充任。州从事的设置，同司隶校尉下属的从事相仿。
刺史一职，实际上是以卑临尊，以小御大。对此，西汉人就有议论。后来，随着刺史逐渐介入地方行政，原先不干预地方行政事务的限制被打破，刺史演变为州牧，由专职监察官变成了地方最高行政官。