二 关于国家治理的理论逻辑与历史依据

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化后，一些学者对我们党为什么提出“治理”进行了理论逻辑和历史依据的解读。

（一）“治理”理论提出的理论逻辑

目前，研究治理理论的学者一般都认为“治理”一词是舶来品，是20世纪80年代西方学者较为系统提出并兴起的一个政治学概念。主要是针对政府的“统治”行为和政府强大的社会管理权。从“统治”走向“治理”，是人类政治发展的普遍趋势。“少一些统治，多一些治理”，是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论看，统治与治理的区别主要有五个方面：一是权威主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。二是权威的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。三是权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。四是权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。五是两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。

有的学者认为，国家向着治理发展的变迁路径，在理论概念上经历了从管制到管理再到治理的发展过程，即管制状态（传统行政）、管理状态（新公共管理）、治理状态（治理现代化）。国家治理现代化，就是从国家统治向国家管理再向国家治理的发展过程。^[8]

（二）国家治理发展的历史依据逻辑和中国为何提出治理体系现代化

根据“治理”概念的理论发展逻辑，学者一般把目光投向西方政治发展史，寻求治理发展的一般历史逻辑。

有的学者认为，工业化、城市化、市场化等现代性因素成长所引发的“大转型”，是人类历史上罕见的社会生活秩序的整体性变迁，它不仅从根本上改变了经济生活、社会生活和政治生活的逻辑，而且重塑了现代国家政治、经济、社会的关系，并最终演化出了法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立的现代国家治理结构。西方走在建立现代国家治理结构的前面，西方所走的道路，就是中国的目标和榜样。

学者们更多地分析了治理在中国的历史发展以及为什么我们党现在提出治理体系现代化的任务。

有学者认为，中国的现代国家建构，起始于晚清政权应对西方挑战所做出的一系列反应，但最终都失败了。新中国成立，标志着具有强大政治整合能力、能够有效克服近代中国一盘散沙局面的现代国家诞生。然而，高度集中的计划经济体制、政治体制和一元化意识形态控制机制的耦合，使国家权力空前膨胀，使中国建立了一个“全能主义”的政治结构。改革开放以来国家治理模式和治理方式的发展，就是要中国回归常态国家。一旦国家治理回归常态，经济生活、社会生活和文化生活逐步融入全球化进程，市场经济就会按照自己的扩展逻辑派生出一个日益庞大和复杂的相对自主的经济秩序，进而催生出一个社会生活的自主性空间以及公民社会的雏形。市场机制在资源配置中的基础性地位的确立，以及不以政府意志为转移的市场经济秩序和民间社会的存在，既给国家治理模式的现代转型提出了种种挑战，也为这种转型创造了必要的条件。我们还远没有完成回归常态国家治理模式。

有学者认为，在我国的国家发展进程中，大致也经历了管制—管理—治理的三个阶段。计划经济时代依托各级政府机构对国家事务和社会事务进行管理，这种管理状态具体体现为管制行政。随着改革开放的深入，市场经济的发展，既往的“全能型、人治化、封闭式”的管制行政模式，已不再适应复杂的市场经济和社会事务的协调需求，“市场式政府”“参与式国家”“弹性化政府”和“解制型政府”等新公共管理的改革方案所确认的管理型政府形成。进入21世纪以来，市场、社会的复杂性加剧，走向治理、实现治理现代化的问题提上了议事日程。治理现代化意味着将国家对现代化建设各领域的有力、有序、有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的自主网络、自治权威相结合，从全能转向有限、从垄断转向参与、从管理转向服务、从集权转向分权、从人治转向法治、从封闭转向开放、从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。

还有学者认为，晚清与民国的中国国家失败其实就是中国国家治理的失败，就是始终没有建立起符合中国国情的现代国家制度，新中国的成立解决了这个问题。改革开放后，中国的国家制度建设逐步从仅仅关注经济建设迈向更加全面的制度建设，逐步由自发式的制度变迁迈向了自觉式的制度变迁。中国的制度变迁从仿造走向自主创新，从短期变为长远。以制度现代化为主要内容的国家治理逐渐走向正规。

还有人从党政关系的历史变迁来阐明国家治理的逻辑变革。认为当代中国的基本特征之一是中国共产党拥有合法的创制性地位，在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导的角色。这一特征决定了中国在治理理念和制度形态上与其他国家的根本区别，也使中国的党政关系必然呈现出典型的两位一体特征。党与政府之间不是分立的权力形态，而是二者间处于高度重合的相互依存状态，执政党通过政府来实现自己的国家治理目标，政府则通过对国家的治理行为来不断巩固执政党的地位，成为执政党理念和价值的具体执行者。改革开放以前，两位一体的实质是党政合一，党及其各级组织和机构直接代替政府行使行政权力，政府只不过是革命目标下的一种工具性存在；改革开放以来，党政关系逐步变革为嵌入式的融合形态，党不再直接介入政府事务，对政府的领导也逐步转变为以总揽全局和协调关系为主要方式。在国家治理的实践过程中，政府逐步成为基本主体。两位一体党政关系的内在变革，也内在地蕴涵着国家治理逻辑的相应变化。高度集中统一的国家治理方式逐步向公开化、民主化、法治化和科学化方向发展，国家建设随之显露出空前的活力和效力。在党政关系从合一型向嵌入型的变迁过程中，中国共产党实现了从革命党向执政党、从以革命党的管制性治理方式向执政党的管理性治理方式的转变。简言之，中国开始从政党治理向政府治理方向发展，这也将在今后一个时期继续构成国家治理变革的基本向度。^[9]