一 关于“国家治理”相关概念的内涵

（一）关于什么是“治理”

治理理论的代表人物R.罗茨提出了七种关于治理的不同定义：公司治理、新公共管理、善治、国际间的相互依赖、社会控制论的治理、作为新政治经济学的治理、网络治理（Rhodes，R.，2000）。这些治理概念在不同领域的主体不同，无所谓政体的区分。预言了民主自由和全球资本主义作为“历史的终结”的弗朗西斯·福山极力回避对治理进行定义，而是想要找一种威权和民主政体都能适应的治理概念。他重点讨论如何衡量治理，如何衡量“好的治理”（善治）。他提出了四个维度的评价标准：程序性衡量（procedural measures）——政府官员的行为符合既定的规则；能力衡量（capacity measures）——汲取社会资源（尤指税收）能力角度；输出衡量（output measures）——国家治理显现效果角度；官僚机构的自主性衡量（measures of bureaucratic autonomy）——政府机构在规则范围内，相对独立、灵活变通的执行可操作政策。^[1]

有的学者进行了总结，指出“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践”。联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者”。全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”^[2]。

（二）关于“国家治理体系”的内涵

有学者认为，国家治理体系是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成的一整套紧密相连、相互协调的体系。国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体。它可以分解为系统、结构、层次三个方面。^[3]

有学者认为，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。国家治理体系的三大要素是治理主体、治理机制和治理效果。现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。^[4]

还有学者认为，现代国家逐步形成了日益复杂的治理结构和制度体系。这其中，政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。前者的核心问题是合理地界定政府、市场、社会相对自主的行为边界，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架，以共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题；后者涉及的是如何在合理地厘定各个政府的职责和权限的基础上，建立纵向和横向的政府间合作关系，以提升政府治理的整体绩效。^[5]

也有学者认为把国家治理体系分为由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成的观点不合适，这会导致实际上的各自为政、部门化的思路，无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。根据全球“治理”思想精髓，从世界发达国家治理实践和中国国情相结合的视角来看，具有中国特色的“国家治理体系”应该包括五大基本内容：治理结构体系，治理功能体系，治理制度体制，治理方法体系，治理运行体系。^[6]也有学者认为，中国国家治理体系应该包括四个方面：国家治理的规划和决策体系，国家治理的支持体系，国家治理的评估体系和国家治理的监督体系。

（三）关于什么是“国家治理体系现代化”

有学者认为，治理现代化的实质是制度现代化，是国家现代化的重要内容，社会主义国家制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实施“良治”（good governace），确保国家利益最大化、全体人民福利最大化。国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程，即在国家的经济、政治、文化、社会和生态文明建设中最大限度地扩大生产、创造财富，最大限度地利用现代知识、科技、教育、文化和信息要素。它意味着整个社会的变革，各种传统关系、传统思维方式、生产方式和生活方式等变得更加“现代”的一种变化。作为一个现代化的后来者、落后者，中国的现代化过程是一个不断追赶发达国家的过程，包括经济追赶、政治追赶、文化追赶、生态盈余追赶等。国家建设的现代化要求决定了国家制度的现代化，因此实现国家制度现代化不仅是现代国家最重要的目标和国家现代化的组成部分，也是一个国家实现现代化的必由之路。^[7]

有学者认为，国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身是政治现代化的重要表征。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。党的十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化，说明我们现存的治理体系和治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐，不能满足人民日益增长的政治经济需求。为此，必须以巨大的政治勇气沿着民主法治的道路，推进国家治理体系的现代化。

还有学者认为，国家治理现代化就是中国特色的政治现代化。也有学者认为它是我们党继提出工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。