（二）存在问题
中国海外园区建设及其更高等级的境外合作区建设作为中国企业“走出去”的一种新模式，难免会存在一些现实的问题，这些问题有的是海外园区发展建设中的国家和相关部门引导调控不佳的问题，有的是企业和园区“走出去”过程中出现的共性问题，有的是园区开发、建设、运营和管理中普遍出现的问题。经过梳理总结，本报告认为中国海外园区与国外先进海外园区相比，主要表现为战略统筹不足、高质量园区不多、商业模式不清、发展要素集聚不够的“四不”问题。
1.战略统筹不足
海外园区的建设和发展具有重要的战略意义，但中国海外园区目前在世界范围内的分布不尽合理，而且与中国海外企业目前的地域分布并不匹配，中国海外园区的战略统筹发展建设任重而道远。海外园区在一定程度上可以说是中国企业开拓国际市场和中国产业“走出去”获取发展新空间的立足点，其布局的合理与否直接影响到中国境外市场的未来可利用空间。但目前来看，中国海外园区主要分布在亚洲、非洲的不发达国家和地区，而在欧洲、美洲等发达国家和地区却很少分布。即使是地处亚洲的中国海外园区也多数分布在东南亚、南亚等发展水平较低的发展中国家，而南欧、北欧和北美等地区均还没有或很少有中国的海外园区分布。此外，中国海外园区在世界各地区的分布数量、分布密度存在很大的地区差异，有的区域过分集中分布，形成区域内竞争，有的区域又分布零散，达不到规模。如亚洲除中国以外的47个国家中有19个国家有中国海外园区分布，分布数量超过中国海外园区总数的50 %，欧洲53个国家中仅有5个国家分布有中国海外园区。而在亚洲，仅印度尼西亚一个国家就有高达6个中国海外园区分布，在全球范围内中国海外园区数量上占比7.4%，在其所在的东南亚国家的中国海外园区数量上占比为33.33 %。也就是说一旦印尼出现反华事件，东南亚1/3的中国海外园区都会受到严重影响。而分布在欧洲5个国家的10个中国海外园区，3个在西欧、7个在东欧，相对靠近内陆的欧洲中部在南北方向形成中国海外园区分布的空白区。因此，总体上讲，中国海外园区在全球和各地区的分布和格局还是相对缺乏全球战略的规划和统筹，“一带一路”倡议下中国海外园区的建设还有进一步发展提升的空间。
中国海外园区的建设，不同于国内产业园区、经济开发区等的建设，海外园区可持续发展既需要中国法律法规和政府的支持，还需要企业主动积极融入东道国社会环境和遵守东道国相关法律法规；既需要规范开发企业资质、谨慎选址和找准发展方向等，还需要政府间协调与合作[1]，而一些地方政府并不能把工作重心放在了解中国和国外的法律法规上，不是去追踪各国各地区园区建设、企业发展的最新优惠政策，也不能发动力量调动力量与海外省市政府进行交流与合作，而是把企业“走出去”变成政治任务，忽视海外园区建设的必要性和可行性分析，盲目鼓励企业创建海外园区，这种无序、自发或为了完成政治任务的海外园区建设也在一定程度上加大了中国海外园区战略统筹的难度。
此外，分布在各地区的中国海外园区自身的发展战略和宏观统筹也存在一定问题。很多海外园区自身系统性规划缺失、建设思路不明晰、园区主导产业不明确。目前海外工业园区建设大多是民营企业为主，由于经验不足，工业园区缺乏科学的整体规划建设和战略规划管理。从实际运营情况来看，由于缺乏总体的战略布局规划，部分海外园区存在明显的发展定位不明确的问题。很多海外园区虽然初期都有明确的主导产业定位，但招商过程中追求短平快、“捡到篮子都是菜”，以致造成园区内产业发展混乱、主导产业模糊不清，区域内园区产业功能重叠，园区建设缺乏自身特色和行业优势，并且严重忽视东道国的国情和需要。如毛里求斯某园区，由于在园区建设中遇到了较大困难，不得不对其原来的设想进行较大幅度的调整，无论是引入新投资伙伴还是缩减合作区规模，都会给海外园区的发展建设带来长期不利的影响。
2.高质量园区不多
中国海外园区整体还处于初级发展阶段，高质量、高标准的海外园区为数不多。从1995年第一个中国海外产业园创办以来，中国海外园区建设已经走过了20多个春秋，其间经历了多达180个各类海外产业园区的建设高峰时期，也经历了国际经济危机、亚洲金融风暴、地区局部战争等波折和动荡；中国海外园区建设走过了改革开放背景下以批发、零售为主的“中国商城”建设阶段、海外投资热潮背景下由“中国商城”建设向“中国海外园区”发展的转变阶段，也迎来了“一带一路”倡议下新一轮发展和建设的历史机遇[2]。但目前中国海外园区建设还处于相对不成熟的初级发展阶段，境外经贸合作区建设更有待进一步的发展和完善。现有具有一定规模和具有一定影响力的81个中国海外园区，有很多是以农产品加工和资源开发利用为主，缺乏高等科技和高端服务海外园区的建设，且园区布局和选址并非最优，甚至存在不合理布局，有的园区还出现过重新选址的问题。另外，即使按照中国国家级境外经贸合作区的建设标准，81个中国海外园区目前也只有20个通过考核，不仅数量不多、占比较小，甚至还存在通过考核后再次考核不合格而被商务部从国家级名单中拿掉的现象，这也说明中国目前很多海外园区建设很不规范，距离应该达到的国际标准还有很大差距。此外，81个中国海外园区有很多园区处于刚刚建立或基础设施配套严重缺乏的阶段，真正能吸引企业入驻或能为企业提供较好服务的园区极少，有的园区只是空有用地和实施企业，还没有进行相应的基础设施配套建设，甚至有的园区还没有系统全面的发展规划、没有完全摆脱投融资风险等。
3.商业模式不清
中国海外园区的建设主体、投资主体在建设模式上、投融资方式上、发展思路上照搬国内开发区建设模式，决策程序陈旧、缺乏创新、缺乏针对性，导致园区投资回报低下。虽然中国在国内开发区的建设方面积累了较丰富的经验，但这些经验多半不能直接在海外园区的建设中套用。很多海外园区或海外项目犯经验主义错误，造成资金回笼困难、盈利模式不清的现实问题。国内园区建设大多采用了土地开发费用和财税捆绑而形成的资金大循环模式，而此模式在国外基本不适用；通常海外园区建设前期基础设施建设投资金额巨大，而且建设周期长达数年，有的甚至需要经过10—20年才能有微薄回报，存在投资与收益不成正比等现象。由此，造成海外园区的运营主体在资金方面经常会遇到回收时间长、盈利不足的问题，甚至企业变得主要通过出租土地和厂房、物业、公共设施开发以及提供服务等方式盈利。如埃及苏伊士经贸合作区总投资额高达8000万美元，而2016年10月的报道显示其年均利润仅为41.8万美元。
部分海外园区产业发展上还完全按照国内的产业发展思路发展低端的传统产业，不注重园区的产业升级和企业的产品创新。目前中国海外园区和境外经贸合作区多数仍然以劳动密集型、资源密集型产业为主，并没有像发达国家的海外园区一样注重引进科技、研发、保险、金融等资本和技术密集型产业，或者在产业发展中给予交通、物流、教育、文化生产性服务业、生活性服务业的相关配套。中国海外园区建设发展的历程和众多园区建设失败的例子一次次证明，长期依靠海外资源开采、粗放加工已经不能维持中国海外园区的发展，想不顾环境代价、不讲社区安稳、不进行创新创造，甚至短时间内过度掠夺资源见好就收的思路和行为已经行不通了。中国海外园区的建设和发展，有待进一步优化升级传统产业，不断增加产业产品的科技含量、提升质量水平。
表1—2 通过确认考核的20个境外经贸合作区主导产业
续表
数据来源：作者根据数据收集情况整理所得。
4.发展要素集聚不够
由于各国、各地区较为复杂的形势与政策环境，中国海外园区在国外的发展建设很多因为产业配套条件不佳、生产要素集聚不够、园区发展支撑要素缺乏而带来海外园区发展的各种短板和问题。
在土地要素方面，土地开发不顺畅造成相关项目无法落地，园区建设很难推进。海外园区和境外经贸合作区开发某种程度上就是境外工业地产、商贸地产或科技地产的开发，与土地开发运营关系极大。能否处理好土地开发与利用相关的一系列问题，成为海外园区开发成功与否的关键。比如，某商城集团在坦桑尼亚拟开发的商贸合作区就遭遇了地块未能落实问题。坦桑尼亚对中国态度友好，但政府官僚主义较为严重，办事效率较低下，前期承诺的项目用地时隔两年多时间仍未得到落实，新指定地块也因拆迁、土地性质变更、债务问题等因素而无限期搁置，最终使得项目失败。某农垦集团先后多次组织工作小组到印尼进行实地考察，在考察时，印尼某县县长提出合作方案，许诺零地价供地，只需10 %合作股份进行交换。但经过核实后，发现该县的拟选地块权属于印尼国家林业部，县长给出的承诺并不能兑现。
在劳动力要素方面，海外人才储备不充足，国际化人才、专业化人才等相对匮乏，园区良性运转受到影响。中国海外园区和境外经贸合作区基本上分布在东南亚、非洲及拉美等欠发达地区，对高级人才的吸引力普遍不足，加上尚未制定必要的配套政策，不利于境外经贸合作区引进国际化人才；再加上语言和文化上的差异，人才融入本地较为困难，大部分海外园区的人才队伍建设主要依靠其国内实施企业或依靠企业自身的力量临时组建而远派到海外，在财务、法律、公关等方面都缺乏合格的国际化人才。此外，海外园区建设运营过程中雇用的当地劳动者技能低下，而且又有各种民族宗教原因不能保证常态化的工作和管理，很多海外园区和企业在人才人力资源储备方面都存在不充足、不稳定的不良状态。
在资金要素方面，园区投入力度小、企业融资难度大，投资融资风险长期存在，投入产出回报很难有效控制。海外园区和境外经贸合作区建设很多是企业开发行为，政策性投入力度要远小于国内开发区。海外园区建设资金多以企业自筹为主，企业融资困难成为制约海外园区发展的主要瓶颈。由于中国目前缺乏“外保外贷”和“外保内贷”等服务，固定资产在境外的海外园区入驻企业，无法获得国内商业银行的信贷支持，而中国银行的境外分支机构能力不足、布局不合理、银行全球授信体系不完善，企业的境外子公司不能利用国内母公司的信誉和授信额度，国内母公司不能为其境外子公司在中国银行境外机构贷款提供担保，企业境外投资形成的资产不能作为抵押担保在境内贷款等都使企业面临融资难问题。此外，由于国外税收、汇率、政策等不确定性，甚至有随时变化的可能性，中国海外园区和海外企业的资产安全很难有效保障。如涉及驻在国货币贬值的问题，一旦美元限制出境、银行宣布破产，境外企业的资金和母国总部的资产往往会受到很大影响。由于园区和企业固定资产迁移困难，涉及驻在国的政治冲突、民族宗教矛盾、社会突发事件等，海外园区和企业的财产安全和资金保障都很难控制。
在企业要素方面，各层次建设环境条件和发展配套条件均有部分缺陷，园区招商入驻企业少，规模集聚难以实现。中国海外园区所在地大都为经济不太发达的国家，东道国经济环境、基础设施环境、制度环境、信用环境等都存在一定的缺陷，这些问题会在一定程度上加大合作区建设难度。比如，据俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区工作人员反映，俄罗斯国内劳务输出难度增大，持旅游和商务护照不允许在俄打工，并且俄联邦政府分配给远东地区的劳务数额少，办事时间长，影响了企业正常生产计划的落实。争取劳务指标的工作也成为合作区入区企业和招商企业落户的瓶颈。此外，物资进口通关难，俄罗斯审批工程项目程序复杂、手续烦琐、办事效率低等问题都加大了境外合作区建设发展的难度。另外，基础设施不能按时到位是先前非洲海外园区失败的主要原因。同时，由于当地物资材料匮乏、价格高昂，因此建设所需材料几乎都要在国内采购，大大增加了园区建设成本。从目前开发较早的海外园区和境外经贸合作区的企业入驻情况看，部分园区入驻数量与预期还存在一些差距。如中国较早建成的埃及苏伊士经贸合作区，虽然是中国海外园区建设的成功典型，但目前只有32家企业入驻的水平与其投资企业150—180家的预计还相差甚远。具有劳动密集型产业东南亚国家转移性质的柬埔寨西哈努克港经济特区，计划建成后吸引300家纺织服装、五金机械、轻工家电等类型的企业入驻，但经过10年发展之后的柬埔寨西港经济特区，包括工业、服务业在内的企业一共才81家，而且投入生产经营的只有59家，能保证长期运营生产的企业仅有51家。