一 园区发展历程与存在问题

（一）发展历程

中国海外园区是中国改革开放战略的产物，自中央政府2005年建立境外经贸合作园区平台和2013年“一带一路”倡议实施以来，中国海外园区在质和量上均有很大的发展。20世纪90年代，中国企业开始探索海外园区建设，如海外园区前期形态的巴黎“中国城”、美国“锦绣中华”，迪拜龙城等，海外园区建设比较成熟的贝宁共和国贸易中心、埃及苏伊士湾西北经济区、瓜达尔拉合尔工业园、天津美国商贸工业园等；从2005年起，商务部开始相继出台多项政策措施，鼓励企业建立海外园区，鼓励企业“抱团走出去”，通过海外园区建设促进中国企业“走出去”上升为国家战略；2013年，中国“一带一路”倡议提出和实施以来，中国海外园区在数量的增幅和增速上都取得极大进展。据商务部新闻发言人孙继文2017年4月13日在例行发布会上表示，中国企业已经在36个国家建了77个园区，加上2017年4月新建设的中国—阿曼产业园和2017年5月新建设的埃尔多雷特经济特区、中尼友谊工业园、中缅边境经济合作区，中国的海外园区数目已经达到81个。从中国海外园区数量近20年间的变化不难发现，自2005年商务部出台建立海外园区鼓励政策以来，中国海外园区数量有了突破性的增长，但2007年开始的美国次贷危机和国际金融危机对刚刚拥有很好发展苗头的中国海外园区建设造成了重大打击，而自2013年“一带一路”倡议提出和实施以来，中国海外园区的建设发展和数量又取得新一轮的增长。因此，本报告将从中国海外园区建设的最早雏形开始，把20世纪90年代以来的海外园区建设分成企业自发自用平台下中国海外园区的探索发展期（1990—2004年）、国家推动建设平台下中国海外园区的调整发展期（2005—2012年）、“一带一路”倡议下中国海外园区的加速发展期（2013年至今）3个发展阶段，系统地梳理中国海外园区建设的发展历程和阶段特征，以求能够更好地识别中国海外园区的发展成效和现存问题。

图1—1 1998—2017年中国海外园区数量变化

资料来源：作者根据相关文件和资料整理。

1.探索发展期（1990—2004年）

探索发展期的中国海外园区多基于企业自发自用平台建立，数量少、效益低、布局分散。自20世纪90年代以来，中国企业就开始自发探索海外投资和海外经贸合作园区的建设，一些外贸和国际合作公司为代表的国有海外“窗口机构”突破重重困难，尝试投资巴黎“中国城”、美国“锦绣中华”等大型商贸、文化项目。1991年，中资企业广东省粤海控股公司在塞纳河畔投资近一亿欧元建成了总建筑面积44716万平方米的巴黎“中国城”，这一集酒店、餐馆、商场、展览厅为一体的具有中国古典皇家园林建筑风格的大型商业中心，一时被称为海外故宫。1993年，中资企业香港中国旅行社出资2130万美元购买了美国佛罗里达州奥兰多市的锦绣中华主题公园，一时成为中国在海外最大的投资项目之一。这些项目虽然部分以关闭而告终，但它们和大量旅居欧美的新移民投资建设经营批发、零售市场（中国商城）的经历为日后海外产业园区建设积累了经验，为部分项目经规范提升转型为境外经贸合作区或带动其他商贸物流园区的建设奠定了基础（如匈牙利中欧商贸物流园是从早年“中国商城”的基础上改造升级而成，入选国家境外经贸合作区）。1995年“贝宁共和国贸易中心”的建设标志着第一个中国海外产业园创办成功；1997年“埃及苏伊士湾西北经济区”的设立标志着中国经济特区建设开始走出国门；1998年，福建华侨实业公司在古巴创办了合资企业并于2000年在古巴投资占地面积6万平方米的境外加工贸易区；1999年海尔集团在美国南卡罗来纳州卡姆登市（Camden）兴建了工业园并于2000年正式投产生产家电产品，通过高质量和个性化设计逐渐打开了美国的海外市场；2001年巴基斯坦建立了瓜达尔港口开发项目，中国企业在巴基斯坦兴建拉合尔工业园；2004年中国中东投资贸易促进中心与迪拜杰贝·阿里自由区共同组织实施建设迪拜龙城；2004年在美国南卡罗来纳州设立了“天津美国商贸工业园”。这一阶段的海外园区或境外开发区以企业自发建设为主，企业出于自身发展需求，在海外建设服务自身发展或相关企业发展的生产、贸易、服务基地，中国海外园区表现出数量少、效益低、布局分散的分布特征。在发展路径上，这一阶段中国海外园区的建设和发展以企业自发自用平台建设为主。

2.调整发展期（2005—2012年）

在调整发展期，中央政府开始制订并实施系统的国家海外园区建设计划，中国海外园区在各种冲击下波动明显，但保持了平稳发展。2005年年底，商务部提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，并相继出台多项配套政策措施，鼓励企业抱团到境外建设经济贸易合作区。2006年6月商务部发文《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，宣布要建立50个“国家级境外经贸合作区”，正式启动了扶助对象的申报和评标工作，并将推动建设境外经济贸易合作区作为重点工程。自此，政府引导的公共型境外经贸合作园区平台开始兴起。这一阶段的海外园区建设主要表现为政府开始重视海外园区的建设，并通过制定相关配套政策、建设标准等进行中国海外园区建设大平台的搭建，进而推动中国海外园区数量和质量的同步增长。在发展路径上，这一阶段中国海外园区的建设和发展以政府推动+公共平台建设为主。从图1—1每年中国新建园区数量和园区总数量的变化我们可以得出这一阶段中国海外园区的发展在每年增加的数量上呈现明显波动的状态特征。首先是鼓励政策刺激了中国海外园区的增长，其次是中国海外园区遇到了国际金融危机的冲击，接着中国海外园区在国家层面调整下又有一定数量的增长，而后又有部分海外园区因经营不善而关闭破产等。因此这一阶段中国海外园区显现出总数量变化不大的特征。

3.加速发展期（2013年—至今）

加速发展期的中国海外园区建设，在“一带一路”倡议的引导和带动下，数量有所变化、效益有所提高、规模加速增长、分布更加广泛。2013年“一带一路”倡议提出后，商务部、财政部联合颁布《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》，对原有19个海外园区重新审核，其中8个园区中途夭折或发展停滞被取消补贴。但中国企业新创办的海外产业园区及项目增长到57个。截至2015年9月底，中国企业正在建设的具有境外经贸合作区性质的海外园区项目共有69个，分布在全球33个国家；69个园区建区企业累计完成投资67.6亿美元，其中基础设施投资34.2亿美元，实际平整土地376.6平方公里，入区企业1088家，其中中资控股企业688家，累计实际投资99.2亿美元；累计总产值402.1亿美元，缴纳东道国税费12.9亿美元，解决当地就业14.9万人。69个合作区中，在“一带一路”沿线国家建设的合作区有48个，分布在18个国家；48个合作区建区企业累计完成投资51亿美元，缴纳东道国税费7.7亿美元，解决当地就业12.8万人。截至2016年9月，中国具有境外经贸合作区性质的海外园区项目从69个增长到77个，遍布在全球36个国家，77个海外园区项目累计投资233.9亿美元，建设内容进一步拓展到加工制造型、资源利用型、农业加工型以及商贸物流型四大领域；入区企业1467家，实现总产值350亿美元，上缴东道国税费4.5亿美元，为当地创造19.7万个就业岗位。77个园区中，在“一带一路”沿线国家和地区分布的有56个，所占比例高达72.73 %，累计完成投资185.5亿美元，入区企业1082家，总产值506.9亿美元，解决当地就业岗位17.7万个，上缴东道国税费10.7亿美元。截至2017年年底，中国具有一定规模和一定影响力的海外园区增长到81个，分布在全球45个国家和地区。其中，经国家商务部认定的国家级境外经贸合作区20个，分布在泰国、柬埔寨、马来西亚、赞比亚、俄罗斯等东南亚、非洲及东欧国家等地，主要以发展中国家为主（见表1—1）。20个国家级境外经济贸易合作区累计投资241.9亿美元，入区企业1522家，总产值702.8亿美元，上缴东道国税费26.70亿美元，为当地创造就业岗位21.20万个，对促进东道国工业化与双边经贸关系发挥了积极作用。按照目前认可度较高的“一带一路”沿线涉及65个国家和地区的标准统计，目前，81个中国海外园区中有45个分布在“一带一路”沿线国家和地区，45个“一带一路”沿线的中国海外园区共分布在“一带一路”沿线的阿曼、埃及、巴基斯坦、白俄罗斯、俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、柬埔寨、老挝、马来西亚、孟加拉国、缅甸、尼泊尔、斯里兰卡、塔吉克斯坦、泰国、乌兹别克斯坦、匈牙利、伊朗、印度、印度尼西亚、越南23个国家和地区。

表1—1 通过确认考核的20个境外经贸合作区发展简况（截至2016年）

续表

数据来源：作者根据相关文件和资料整理。

“一带一路”倡议提出以来，一方面中国海外园区建设在规模上、数量上有了很大的增长，仅2013—2017年5年时间，中国海外园区就新增了41个，甚至增加的体量超过了中国海外园区的探索发展期和调整发展期的总和；另一方面，中国海外园区建设随着国内外政治经济形势的变化也有了很大的调整和优化，2013年以后新增的海外园区中属于加工贸易类型的海外园区虽然数量仍为最多，但所占比例已经呈现出明显的下降趋势，与此相反，综合开发型园区成为中国海外园区建设数量增加幅度最大的产业园区类型，此外，中国海外园区建设除继续坚持市场导向的加工贸易型之外，越来越注重成本和资源因素，使主导产业结构获得了向多元化、多领域的转型拓展。

这一阶段的海外园区建设主要表现出数量多、分布广，部分海外园区效益有所提高的特征。在发展路径上，这一阶段中国海外园区的建设和发展以政府引导+公共平台建设为主。这一阶段中国海外园区的发展在每年的数量增加上已经没有了大幅度的波动，中国海外园区的总数量保持相对平稳的快速增长。在中国政府“一带一路”倡议的推动下，中国境外经济贸易合作区成为中国海外园区建设的主体，成为中国企业“走出去”的重要平台和载体，也成为中国政府推进“一带一路”建设的有力抓手。