第一节 社会问题及其解决途径

一、社会问题的定义

为了讨论问题的方便，我们首先对“社会问题”下一个简单的定义。

一般地讲，“问题”的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。当这种差别仅仅发生在某些个体身上时，它是一个个体的或者私人的问题。但当这种差别同时发生在许多个体身上时，它就可能成为一种社会问题。这就是说，社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。

按照该定义，社会问题首先是一个与个体问题或私人问题相对立的概念。或者说，一个问题要成为社会问题，必须是一个同时对许多个体发生影响并导致这些个体不满的状态。至于这些个体的数量究竟要在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单地确定。

通常，为了讨论上的方便，我们可以按照社会问题发生的领域将其划分为不同的类别。比如经济问题、环境问题、社会福利和社会保障问题、犯罪问题、教育问题，等等。对每一类问题，我们还可以依据相似的原则来划分出更细的类别。在一定时期内，按照社会问题发生影响的范围、结果及其他性质，人们可以将社会问题按照其重要性进行排序。当然，由于需要、价值标准及自身情况的差别等因素的影响，不同人群所给出的排序可能是不同的。而政府则可能按照一定的规则和程序来确定自己的排序，从而认定哪些社会问题需要使用公共政策来进行解决，或者说，使一个社会问题转变成公共政策问题。

下面是两个关于社会问题认定的具体例子。在第一个例子中，社会问题的认定主体是中国社会科学院的一个研究小组；在第二个例子中，社会问题的认定主体则是来自世界各国的著名学者所组成的一个讨论会。

例1 下面是中国社会科学院2004—2005年“社会形势分析与预测”课题组对“当前”主要社会问题的认定。按照该课题组的研究，“当前”中国所面临的七大主要社会问题包括：第一，农民失地引起的社会矛盾加剧；第二，收入差距进一步扩大；第三，就业依然处于长期困难局面；第四，减少贫困仍然是新世纪重任；第五，腐败大案、要案、新案不断出现；第六，可持续增长受到资源、能源和环境的严重制约；第七，经济增长、贫富悬殊影响了人们对社会的态度和信心。

例2 一些专家学者在丹麦哥本哈根召开的一次国际会议上认定了如下十大全球性危机，包括：第一，营养不良和饥饿；第二，传染性疾病；第三，治理和腐败；第四，教育；第五，冲突；第六，卫生条件和水危机；第七，金融不稳定；第八，补贴和贸易壁垒；第九，气候变迁；第十，人口和人口迁移。

二、社会问题的认定与价值标准

1．社会问题的认定

无论是要研究社会问题，还是要解决社会问题（比如，建立政策议程，将社会问题转变为公共政策问题），我们都要首先对社会问题进行认定。

社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面。二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。由于这部分内容与公共政策问题的界定十分相似，我们将其留在政策问题界定部分再来详细论述。

2．社会问题认定过程中的价值标准

在社会问题的认定过程中，价值标准发挥了重要的作用。简言之，为了认定一定的状态是一种社会问题，我们首先必须确定用于评价的价值标准，然后使用这些价值标准来判断眼前的状态与价值标准之间的距离或差距，并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问题的存在。进一步讲，价值标准在政府角色定位、政策制定、政策评价等方面都起着非常重要的作用。

为了与个体问题的认定有所区别，我们可以将社会问题认定过程中所使用的价值标准称作社会价值标准。从实证分析的角度看，社会价值标准的形成是一个非常复杂的过程。通常，它与相关人群或社会的具体特征密切相关。在不同的社会环境中所形成的价值标准体系，尤其是其中所包含的对不同价值标准之重要性的排序，可能是大相径庭的。因此，我们通常不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。

我们主要对三种常见的价值标准：社会福利、效率和公平，进行详细的介绍。其他价值标准可能包括：民主、自由、社会稳定、社会团结、社会信任，等等。应当说明的是，尽管我们并不准备对后面这些价值标准进行深入探讨，但这并不意味着这些价值标准的重要性比社会福利、效率和公平这三个价值标准低。

（1）社会福利

福利是一个主观的概念。从个体的角度讲，福利就是个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感。因此，个体福利来自个人的主观评价。以个体福利为基础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。

如果我们已经确定了一个社会福利的标准，我们就可以使用这个标准来对社会所处的状态进行评价。显然，一个不能使社会福利最大化的状态不会是一种令人满意的状态。反过来说，如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么，这样的变动就是一种满意的变动。这正是我们使用社会福利作为一个价值标准来对社会问题进行认定的基本逻辑。

显然，要想具体地确定一个社会福利标准，我们就必须具体地确定一个将个体福利加总成为社会福利的办法。简单地讲，所谓“加总”就是综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的过程。然而，也正是这一“加总”的过程使得“社会福利”成为一个复杂的、缺乏可操作性的概念。在实践过程中，人们往往在“加总”的具体方法上存在巨大的争议。比如，我们可以将社会福利定义为所有个体福利的简单加总，即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会总福利。然而，这种简单加总方式并不一定获得某些社会成员的同意。这些成员可能认为，如果采用以简单加总的方式所获得的社会总福利的大小来评价公共政策，则社会中相对弱势成员（比如，相对贫困的成员）的利益有可能受到忽视。按照这些成员的理解，为了更“公平”起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。这就是说，社会总福利的加总过程对不同的社会成员采用不同的权数。显然，不管我们选择什么样的权数组合（除非回到所有人的权数都相同的简单加总方式），按照这种意见所得到的社会福利标准显然不同于一视同仁式的简单加总方式。

两种不同的社会福利标准定义方式在认定社会问题时将发挥不同的影响。比如，可能出现的情况是，按照前一个标准，社会成员福利的平均增长将使整个社会进入到更满意的状态；而按照后一种标准，即使社会成员的福利平均地获得增长，我们也未必达到最满意的状态。最满意的状态要求富裕和贫穷的成员在增长速度上有所差别。在一些情况下，即使大家的福利都没有增长，从富裕成员向贫穷成员转移财富也有可能使社会总体的福利获得提高。

（2）效率

效率是在实践中最常遇到的价值标准之一。我们可以在两个层次上来理解效率这一概念。

首先是日常生活中我们经常提到的效率概念。这个概念实际上就是产出与投入之间的一种比例关系。这里，产出和投入都既可以是物质形式的，也可以是非物质形式的、抽象的。我们可以将日常的效率概念称作生产效率。

其次是经济学中所阐述的效率概念。经济效率的概念实际上是对社会福利状态的一种描述。按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的。相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。经济学中将这种最优状态称作帕累托最优状态。没有到达帕累托最优状态的社会状态都存在“帕累托改进”的余地，从而都没有实现经济效率。

应当说明的是，经济效率的概念又是一种应对福利“加总”困难时的折中标准。这是因为，无论我们选择了哪种社会福利标准，经济效率的提高总是会为社会福利的提高提供基础。按照简单加总的方法，经济效率的提高由于使某些个体的福利获得提高而又没有使任何个体的福利受到伤害，它一定会使社会总福利获得提高。即使从其他加总方式来看，经济效率的提高也使得能够用于再分配的资源总量增加了，从而为社会总福利的提高提供了可能性。

另一方面，经济效率的概念实际上包含了前面所提到的日常的效率概念。实际上，如果存在这样一种物质的或服务的生产过程，其产出和投入的比例还有可能被扩大，那么，这种扩大所带来的好处至少可以使社会中的某些个体或群体获得好处，同时该过程中又不会有任何个体或群体的福利受到损失。这就是说，投入产出的无效率必然意味着缺乏经济效率。反之，如果一个社会已经实现了经济效率，那么，我们就不可能在其中找到投入产出效率还存在改进余地的生产过程。否则，该社会将仍然存在“帕累托改进”的可能性。

当然，除了投入产出效率外，经济效率还包含了更高层次的效率概念，即资源配置效率。按照经济学理论，所谓资源配置问题就是如何使用社会中的有限资源（包括资本、劳动和自然资源）来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要的问题。具体来说，一方面，社会中不同的成员对不同的物品和服务具有不同的偏好，或者说，他们从消费同样数量的物品或服务中所获得的福利是不同的；另一方面，按照流行的生产技术，不同物品或服务的生产过程中所需要的资源投入的组成和数量也是不同的。这样，使用现有的资源来生产什么物品或服务、如何组织这些生产过程以及在生产完成后如何在社会成员中分配这些产品就成为事关所有社会成员福利水平的重要问题。由此我们就可以引出资源配置效率的概念。广义地讲，资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配。按照这种理解，资源配置效率的概念等同于前面提到的经济效率的概念。这就是说，广义的资源配置效率概念包含了生产效率的概念。另一方面，为了更详细地分析影响经济效率的因素，一些学者在使用效率概念时对资源配置效率与生产效率进行了区分，从而得到了狭义的资源配置效率概念。按照这种狭义的理解，资源配置效率就仅仅包括资源在各种物品和服务之间的分配以及物品和服务在各个社会成员之间的分配效率了。

（3）公平

与社会福利类似，公平也是一种复杂的价值标准。“公平”经常与“平等”这一概念等同。类似地，“不公平”则经常与“不平等”这一概念对等。因此，这里我们不妨将有关“公平”的讨论转变为对“不平等”的讨论。为了说明的方便，我们将“不平等”划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济不平等和收入（或财富）的不平等。

一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念。粗略地说，不平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。这里，不同的待遇可能意味着特定的个体在经济的、社会的、政治的某个领域中在参与的机会上与其他相同条件的个体出现差异。

使得该定义复杂化的因素包括如下几个方面：第一，当我们在一般意义上讨论不平等问题时，我们往往是基于一些抽象的哲学观念来判断上述差异是否合理，但这些观念又往往是难以把握的；第二，对是否存在不平等的判断也遇到与社会福利的加总类似的问题，即不同个体在进行判断时所依据的观念可能并不完全相同，从而在社会层面上很难取得一致；第三，我们经常遇到的一个困难就是对“相同条件”这个术语的判断。实际上，这个社会中究竟是否存在条件完全相同的个体是存在问题的。此时，我们就很难判断待遇上的差别是否属于“不平等”了。这些因素综合在一起造成这样一种结果，即尽管人们在日常生活中经常在一般的意义上使用“不平等”这个概念，但该概念在政策实践中的可操作性却比较差。

当待遇上的差别发生在经济领域时，我们就将其称为“经济不平等”。与一般意义上的“不平等”类似，“经济不平等”也是一个相对难以把握的概念。实际上，两个个体在经济参与机会上的差别可能经常与个体特征上的差别有关。比如，一个右腿有残疾的人恐怕是不能被允许获得驾驶执照的，这就阻碍了残疾人士“参与”汽车市场的机会。此时，我们往往在判断是否存在经济不平等时就会发生困难。

由于上述两种不平等概念所存在的问题，收入（和财富）不平等就成为最具可操作性的不平等概念。简单地说，收入不平等衡量人们在一定时期内（比如一年）所获得的收入的差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。二者之间存在一定联系。实际上，如果不考虑继承、获得赠与等途径的话，财富无非就是长期收入积累的结果。由于其可操作性比较强，收入（和财富）不平等成为我们在衡量不平等程度时最常用的指标。

三、社会问题的解决途径

我们已经在前面提到，社会问题的解决既可以通过政府这条途径，也可以不通过政府这条途径，而是通过市场、第三部门甚至是在家庭、邻里等社区范围内获得解决。这就意味着，社会问题的解决存在多种途径。因此，我们需要对这些途径在解决社会问题时的“分工”进行解释。

当然，现实经常提示我们，在多数情况下，社会问题是通过一种混合的途径来获得解决的。这就是说，是多种途径同时发生作用的结果。需要指出，尽管多种途径同时在发挥作用，但各种途径所发挥的作用未必是相同的。显然，这里仍然存在一个“分工”的问题。

1．作为非正式部门的社区

社区是我们解决问题的最基本途径，无论对于私人问题还是社会问题都是如此。关于社区的具体定义，理论界存在多种说法。这里我们不去对这些说法进行详细探讨。粗略地讲，社区是个体之间通过各种途径形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。传统上，社区的范围主要是一种空间的概念。比如，人们通过邻里交往形成一种相对紧密的关系。在现代社会中，社区的空间范围不断扩大，甚至可以通过现代手段，比如因特网，超越空间的范畴。

与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。比如，在社区中所形成的各种关系一般不需要通过法律承认的正式程序进行认可；社区中一般也不形成各种正式的组织；社区中所形成的合作关系即使是营利性的往往也游离于政府管制之外。与社区相比，其他三个部门则主要是一种正式部门，比如，有正式的组织、受到政府管制的调节等。由于在四个部门中社区是唯一的一个主要以非正式关系为特征的部门，我们可以将其称作第四部门。

尽管如此，社区在解决社会问题方面所发挥的作用却是不可忽视的。一般来说，经济和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。比如，到目前为止，社区仍然是我国解决养老问题的主要途径之一。

2．三个正式部门

除了社区之外，其他三个部门都主要是一种正式部门。这包括：

（1）政府

一般地，我们将政府称作第一部门。政府的主要特点包括：（a）它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者；（b）它由各种正式的公共机构（或组织）组成；（c）它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的；（d）它通过合法地行使强制力来达到自己的目标。

（2）市场

一般地，我们将市场称作第二部门。市场的主要特点包括：（a）它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者；（b）它由各种正式的私人组织（企业）组成；（c）市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润；（d）分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式。

（3）第三部门

除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和市场之外，第三部门的范畴包括了余下的各种机构或组织。对于这些组织，我们经常可以看到各种称谓，包括非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿组织等。由于我们用“第三部门”这个词语涵盖了社区、政府和市场之外的所有余下部门，第三部门所包括的组织在形态上就相当繁杂。因此，在第三部门中，我们既可以看到一些在形态和功能上更接近政府机构的组织，也可以看到一些在形态和功能上与私人部门中的企业组织相当类似的组织，还可以看到一些具有非正式特征的组织。不过，既然我们使用“第三部门”这个词语来将一些组织区别于政府、企业组织和社区，该部门中的主要组成部分应当是那些与这三个部门都有一定差别的组织。我们可以将这些组织的特征总结如下：（a）它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）；（b）它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织；（c）它在提供物品（和服务）时一般并不以营利为主要目标；（d）它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿的合作来解决问题。正因如此，人们也将第三部门称作“志愿部门”。

我们同样以养老问题的解决为例来说明这三个正式部门的作用。在社会保障体系比较完善的国家，政府在养老问题的解决方面所发挥的首要作用是通过立法来强制性地筹集养老基金。这些基金既可以通过公共部门来运营，也可以交由私人部门来运营。后者就涉及到私人企业的作用。另一方面，私人企业所运营的养老保险通常是社会保险体系的一个必要的补充。但私人养老保险的正常运营则需要一个良好的法律、制度环境。这个环境的创造主要是由政府来负责的，但第三部门中的一些组织通过监督和方便公民参与也可以在该环境的创造过程中发挥作用。最后，一些非政府组织也可以通过参与社会救助、为特定的老年人群提供公共服务等方式直接参与到养老问题的解决过程中。