第二节 市场失灵、政府失灵和志愿失灵

四个途径在解决社会问题方面各有其优势，同时也各有其缺陷。关于三个正式部门的缺陷，流行的理论将其概括为市场失灵、政府失灵和志愿失灵三种理论。在本节中，我们将分别对社区、市场、政府和第三部门作为一种社会问题解决途径时的优势与缺陷做一简要分析。

一、社区途径的优势和缺陷

1．社区的优势

社区在参与社会问题解决方面所具有的优势主要表现在如下几个方面：

（1）信息优势

尤其对于传统概念上的社区来说，由于其范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。以此为基础，社区途径在解决社会问题方面就具有特别的信息优势。

对于社区途径的这种信息优势的重要性，我们可以以社会救济的实施为例来进行说明。社会救济无论是由政府来主导还是由非政府、非营利组织甚至是由营利性的企业来主导，一个经常遇到的困难就是如何来甄别需要进行救济的对象。一般来说，由正式的组织来搜集相关信息的成本是非常大的。此时，社区的充分参与就能够大大减少信息收集和处理的成本，提高甄别对象时的准确程度。

（2）激励充分

社区是各种非正式的、相对紧密的关系的集合体。这一特征本身就说明，处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情。其结果是，这些个体在参与本社区相关的各种社会问题的解决方面很可能有相对较大的积极性。与之相对，在其他途径上，激励每个个体积极参与社会问题的解决往往成为非常困难的问题。

（3）有利于社会资本的积累

当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高。比如，社区内部的参与可能会有利于形成合作的氛围，从而有利于团结、互助、信任等社会价值观的形成和提高。这对整个社会的稳定是有益的。

（4）具有较好的回应性

社区途径在解决社会问题方面可能具有较好的回应性，同时回应的时间间隔也可能会有效地缩短。

（5）对财政资金的依赖程度较小

如果问题通过社区这一途径得到解决，比如，通过家庭、亲朋或邻里关系获得解决，那必然是一种对政府的财政资金依赖程度最小的解决途径。当然，在一些国家，考虑到社区途径的重要性，政府往往会给社区一些财政补贴。但由于社区途径的解决方式主要依靠民间资金来进行，这种财政补贴一般不会耗费大量的财政资金。

2．社区的缺陷

社区的优势往往同时也预示着其自身的缺陷。首先，社区中之所以能够形成相对紧密的人际关系，其主要原因是社区的范围一般不会太大，社区中所容纳的人口一般也相对较少，从而为人们通过重复的交往形成稳定、紧密的关系提供了条件。其次，社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。比如，非正式的部门中一般不会有完善的会计记录，也不会有完善的资金管理制度。这都成为非正式部门获得外部资源的巨大障碍。

两个特点相结合就阻碍了社区作为一种社会问题解决途径时发挥作用的规模。由于这个原因，在许多社会问题的解决方面，社区往往只能作为一种辅助的手段而被采用。

二、第三部门途径的优势和缺陷

1．第三部门的优势

（1）与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力。

与社区不同，第三部门是一个相对正式的部门，其中的组织也按照相对完善的治理结构来进行运作。这些特征尽管可能使第三部门作为一种解决社会问题的途径具有比社区途径更高的成本，但同时也提高了第三部门解决社会问题的能力。

首先，由于第三部门中的组织相对更加正式，即具有相对更加完善的治理结构，其获取外部资源的能力通常比社区要大许多。这就自然增强了第三部门的活动能力。其次，作为一种正式组织，第三部门中的组织是以匿名的原则而非依靠类似社区中的人际关系原则来运作的。这也使得第三部门能够在更大范围内选择自己的服务对象。

（2）与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。

与政府不同，第三部门中的组织在提供物品和服务时一般并不具有垄断性。或者，至少其垄断性要弱许多。另一方面，与政府相比，第三部门的组织也更有可能遭遇类似组织的竞争。二者结合在一起就使得第三部门更有可能避免政府所存在的一些缺陷，比如，由于其较高的垄断性而缺乏激励；由于缺乏激励而缺乏创新；由于缺乏激励和创新而缺乏效率。

（3）与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性。

与政府相比，第三部门中的组织仍然规模比较小。但这一特点反而使它能够更加灵活地提供物品或服务，从而能够回应小群体在公共物品（或服务）需求上的个性化特征。与之相对，政府在提供公共物品（或服务）时由于其服务范围相对较大，它就很难针对小群体做出特殊的安排。

（4）其他方面的优势。

与社区的优势相类似，第三部门作为一种解决社会问题的途径通常能够增加社会参与的程度，进而也可能对一些有益的社会价值的形成和提高作出贡献，并最终对社会资本的形成和增进作出贡献。

2．第三部门的缺陷：志愿失灵理论

对于第三部门作为解决社会问题途径的缺陷，莱斯特·萨拉蒙从第三部门作为一个志愿部门的角度将其总结为“志愿失灵”。按照该总结，“志愿失灵”主要包括如下几个方面：

（1）与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）。

第三部门的这一缺陷实际上在市场失灵部分已经有比较充分的说明。与政府部门相比，第三部门主要依靠自愿的方式来筹集资金。这就使得第三部门比较容易遭遇“搭便车”问题的障碍，进而使得第三部门不能像政府部门那样获得相对稳定的资源（包括人、财、物）支持，从而限制了其活动的能力。

作为上述问题的一种表现，第三部门提供公共物品（或服务）的能力在不同地区可能出现巨大的差别。比如，在那些比较富裕的地区，志愿组织有可能获得更多的资源支持，从而增加了其提供服务的能力。而在那些比较贫困从而相对来说也更需要支持的地区，志愿组织获取资源的能力从而其提供服务的能力却受到更多的限制。

此外，第三部门的上述缺陷还表现为其提供服务的能力随着所获得的资源的数量的波动而发生周期性波动。比如，志愿组织所获得的资源的数量很可能会随着经济的周期波动而波动，从而在经济繁荣时期提供服务的能力比较强，在经济萧条的时期提供服务的能力比较弱。显然，这种周期性波动恰好与社会对第三部门服务的需求的波动方向相反。

（2）与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性。

无论是第三部门中的志愿组织自身，还是志愿组织的捐助者都可能具有特定的偏好，从而将其服务对象限定在特定的人群上。显然，这并不意味着其他人群不需要这种服务。因此，志愿组织或者捐助者的偏好可能会导致第三部门所提供的志愿性服务在地域或者人群的分布上具有不平衡性。

（3）第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。

一般来说，为第三部门中的组织提供捐助的个人或组织更多地属于社会中的富裕阶层。此时，如果志愿组织对特定个人或组织的捐助具有较大的依赖性，那就很可能会将家庭或企业中与民主精神不一致的家长制作风带入其服务过程。

（4）第三部门可能会由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。

与缺乏足够资源的支持类似，志愿组织在吸引专业人才加入方面往往也存在困难。这种困难也成为制约志愿组织活动能力的一个重要因素。

三、市场途径的优势和缺陷

1．市场的优势

与其他各种途径相比，市场途径的优势集中地表现在其解决问题的效率方面。这主要包括：

（1）通过分工和专业化生产促进投入产出效率

大体上，我们可以将人类社会的生产方式分为两种：一是每个个体都生产自己所需要的所有产品的方式，即自给自足的生产方式；二是不采用自给自足的生产方式，而是采用分工和专业化生产的方式。

与自给自足的生产方式相比，分工和专业化在两个方面表现出巨大的优势：一是分工和专业化生产使每个个体只从事某个特定领域的生产，从而有利于生产技术、生产知识的积累和提高；二是分工和专业化生产扩大了生产的规模，从而使得生产可以利用规模经济效应。两个方面都有利于投入产出效率的提高。

在分工和专业化生产的情况下，由于个体并不生产所有的产品，它就必须通过与其他个体进行交易来获得生产和生活中所需要的其他产品。这就是说，分工和专业化生产必然以市场交易的存在为基础。反过来说，市场的发育和成长也必然会有效地促进分工和专业化生产的发展，提高生产的技术效率。

（2）通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率

除了上述因素外，企业的投入产出效率还与其所有者、管理者和工人的积极性有关。首先，在市场中，所有者、管理者和工人各自按照市场经济的原则来获得自己的报酬。其次，与其他途径相比，市场能够相对更有效地评价各个参与者的绩效和贡献，从而有助于形成一个有利于各个参与者增加自己的努力程度的报酬和激励体系。

（3）市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现

前文已经指出，资源配置效率是经济效率的重要组成部分。而资源配置效率的实现意味着一个社会必须按照其成员的偏好来将其资源配置到各种产品的生产上，从而使其社会成员的福利有效地提高。为了实现配置各种资源到各种产品的生产上去的任务，我们就必须获得有关社会成员偏好的信息。在市场中，这种信息将通过社会成员对产品的需求，即社会成员愿意支付的价格和在该价格下社会成员愿意支付的数量，表现出来。除了市场这一途径外，其他途径一般都很难实现这一任务。

2．市场的缺陷：市场失灵理论

尽管有着许多其他途径不可比拟的优势，但市场作为一种社会问题解决途径也存在本质性的缺陷。这些缺陷的发生基本上来源于这样一种事实，即：与现实世界中所有的事物一样，市场本身也不是完美的。在市场不完美的情况下，市场保证经济效率的上述优势也就或多或少地要打一些折扣。另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促进另一个价值标准——公平——的实现方面也往往不能令人满意。两个方面合在一起就构成了我们通常所说的“市场失灵”的主要内容。

这里，我们主要对不完美的市场造成效率损失这一层涵义进行详细的论述。按照主流的经济学理论，市场不完美造成效率的损失主要包括如下四个方面：

（1）垄断与效率损失

垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量。这又主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。我们知道，市场之所以具有保证效率实现的能力是因为它通过价格机制来引导社会将资源配置到社会成员最需要的地方。在完美的市场中，价格是通过无数个市场参与者的市场竞争活动自动形成的。而每个市场参与者则只能在该价格信号的指引下来选择自己的行动，不能独立地对市场价格发挥任何有实质意义的影响。也正因如此，价格这一信号才能够起到正确地反映社会成员的偏好和需求信息的作用，从而保证资源配置效率的实现。

一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。这也就是说，当市场中出现垄断者时，垄断者通过控制市场价格来谋取垄断利益的行为将最终导致市场资源配置效率的损失。最后，由于垄断者能够利用其市场垄断力量来获取利润，它在改进管理、提高企业经营效率方面的激励就可能相应地减少，从而也由于企业经营效率的降低最终影响投入产出效率的提高。

（2）公共物品与效率损失

所谓公共物品就是指那些或多或少具有下面两个特征的物品（或服务），即：（a）个人很难拥有排他性的占有和支配该物品（或服务）的权力；（b）个体对该物品（或服务）的消费一般并不或者很少会减少其他个体消费该物品（或服务）的可能性。与之相对，私人物品则是指那些基本上不具备上述两种特征的物品。

公共物品的经典例子有国防、公共安全、灯塔、海洋中的渔业资源等等。对这些物品来说，个体要想实现排他性的占有和支配权力是非常困难的。同时，个体对这些物品的消费一般也不会影响其他个体消费的可能性。

公共物品的上述两个特征意味着，个体很难向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿。其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。这样，一方面，社会中的每个个体都或多或少地对公共物品具有需求；另一方面，在没有市场之外的其他途径参与这些物品生产的情况下，市场并不能保证这些物品一定能够被生产出来。这显然意味着效率的损失。

对于个体不愿意提供这些公共物品的原因，我们可以进行一些深入分析。实际上，公共物品不能由市场自动提供出来，或者即使提供出来但数量与社会的需要相比远远不够，其原因虽然直接来自于个体从提供这些物品或服务中获得利益的困难性，但这并不意味着个体提供这些物品或服务时一定会遭受损失。实际上即使是个体通过承担提供这些公共物品的成本能够获得超过该成本的收益，公共物品还是未必能够被生产出来，或是生产的数量不够。这主要是因为，基于公共物品的特性，个体即使不参与物品的生产也同样能够参与这些物品的消费。既然如此，与承担成本并获得利益相比，不承担成本并同样能够获得利益往往更具有吸引力。但如果大家都选择后者，即等待别人来提供公共物品并获得无成本消费的机会，公共物品也就不能被生产出来了。我们将这种现象称作“搭便车”。

在上面的讨论中，我们针对的是那些尚未被生产出来的公共物品。此时，由于个体生产者不能从生产中获得足够的好处，也由于“搭便车”问题的出现，在仅仅依靠市场的情况下，该物品就或者不能被生产出来，或者生产的数量不足。现在，我们转向对那些已经存在的公共物品（或公共资源）的讨论。此时所发生的问题则是，由于每个个体在消费该物品时或者不必承担成本，或者虽然承担了一些成本但从社会的角度来看又远远不够，其结果是这些公共物品（公共资源）往往被过度消费。过度的消费对社会总体福利来说同样是一种损失。

（3）外部效应与效率损失

这里，所谓“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。进一步讲，如果发生在市场之内的某种活动，其影响范围超出了市场机制的作用范围，即这种活动的主要部分虽然在市场之内，但其延伸部分扩展到了不存在市场的地方，那么，这种市场之内的活动在不存在市场的地方所造成的影响就属于外部效应。

外部效应的经典例子是环境污染。实际上，环境污染本身并不是人类活动本初的目的。它的出现多半是由于某种市场活动造成了不受市场调节的附带影响。在这个例子中，外部效应在性质上是负面的。实际上，正面的外部效应也同样存在。对此，我们不再详细论述。

外部效应造成效率损失的逻辑过程是比较容易理解的。按照前文的论述，市场保证效率的实现所依靠的机制是通过价格和市场原则的实现来让每一种活动承担相应的成本并获得相应的收益。但现在出现了一些不受市场调节的活动结果，那么，如果单纯由市场来进行调节，这种结果所对应的成本或收益就不被考虑在成本和收益的总体计算之内，因此资源配置的效率就不能实现了。这或者是因为造成了负面影响的个体，由于不需要承担相应的成本而过多地向该生产过程中投入资源，或者是因为造成了正面影响的个体，由于不能获得相应的收益而过少地向生产过程中投入资源。无论哪一种结果出现，资源的配置都被扭曲了。

（4）信息不对称与效率损失

简单地说，信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的量和质上出现了差异。一个非常重要的现象是，生产者对产品的质量所掌握的信息一般要远远超过购买者。

以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益的活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。以生产者和消费者的信息不对称为例。典型的结果可能是，如果事先获得某产品质量与自己的预期有差异的信息，某些消费者就可能减少对商品的购买。这同时也意味着，由于信息不对称，社会在该种产品上的资源配置超过了理想的水平，从而造成了资源配置效率的损失。

四、政府途径的优势和缺陷

1．政府的优势

与其他途径相比，政府途径的优势集中地体现在两个方面：一是其权威的广泛性，即除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群；二是政府是唯一的能够合法地使用强制力的组织。作为这两个特征的结果，我们看到：第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；第二，许多时候，合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所需付出的协调成本，从而提高行动的效率；第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。

2．政府的劣势：政府失灵理论

与市场途径类似，政府本身也存在一些潜在的缺陷。这些缺陷的影响可能使得政府不能如我们所期望的那样完成其使命，而是表现出这样或那样的缺陷。通常，我们将这些缺陷的发生统称为政府失灵。

具体来说，我们可以将政府失灵现象大致归结为如下几个方面：

（1）作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的。

在现代社会中，通过政府途径来解决社会问题是一种最常见的集体行动方式。在集体行动中，我们所涉及的一个基本问题是：如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目标或方案。实际上，该问题也是所有民主方式所面临的一个基本问题。比如，按照多数票原则进行投票就是最常见的一种加总所有个体意见的方式。

现在，我们的问题是，加总个体意见的方式并非只有多数票原则一种。这样，我们就需要在各种方式之间进行选择，而选择又必然涉及到标准问题。美国经济学家肯尼斯·阿罗提出了一套基本上能够被普遍接受的标准，然后证明了：同时满足这些标准的加总方式是不存在的。阿罗的这一结论通常被称为“阿罗不可能定理”。

“阿罗不可能定理”的意义在于，它说明了我们在集体行动中无论采用何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的。作为该缺陷的一个结果，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。对此，戴维·韦默和艾丹·维宁在《政策分析——理论与实践》一书中提供了下面的例子：

假定一个地区要建设一所新的学校，并采用全民投票的方式来决定学校的标准。现在，他们有三种方案可供选择，包括低方案（即仅要求新建立的学校达到最低标准，因此所需投资额最低）、中方案（即要求新建立的学校达到同类学校的平均标准，所需投资额中等）、高方案（即要求新建立的学校在所有方面都是最好的，因此所需投资也比较高）。现在，假定该地区持不同意见的人群的结构以及他们对三种方案的评价如表2-1所示。

在上述例子中，如果按照简单多数票的原则来进行两两比较，则结果为：

这样在投票结果上就出现了一个“循环”。进一步地，投票“循环”的发生使得该投票过程潜在地具有被操纵的可能性。比如，如果我们采取“首先选择两个方案进行投票，然后再对其胜出者与剩下的第三个方案进行投票”的方式来选择最终方案，则采用不同的投票议程将带来不同的结果（见表2-1）。这意味着，通过操纵投票的议程我们就可以操纵投票的结果。进一步地，表2-1实际上假设了所有的投票者在每一轮投票中都会表现自己的真实看法，即他们会“说真话”。然而，如果“说假话”对投票者有利，投票者没有理由不采取这种机会主义的行为。比如，如果事先设定的投票议程为B，则在所有人都“说真话”的前提下，投票结果为“高方案”。这是“财政保守主义者”最不愿看到的结果。因此，他们就有动力采取机会主义的行为来改变这一结果。设想，如果他们在第一轮中“说假话”，即选择“中方案”而不是“低方案”，尽管从内心来讲他们真心喜欢的是“低方案”，那么，第一轮中“中方案”就会胜出。接下去，如果在第二轮中所有人都仍然“说真话”，则最终结果就成为“中方案”，而不是“高方案”。

“阿罗不可能定理”及上述例子说明了集体行动在加总个体意见得到社会目标的机制方面存在本质的缺陷。如果集体行动甚至连自己将会选择什么样的目标都不能确定，我们就更不能指望通过集体行动一定能够增加社会福利了。当然，这种结论显得有点过分悲观。一般来说，尽管集体行动的结果可能不会是非常理想的，但它总能在一定程度上解决社会问题。

（2）政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。

除了采用全民投票的方式来进行决策，多数时候，政府的决策总是由少数人做出的。这些人可能是议会中的民众代表，也可能是行政机构中的官员。其决策的具体机制依不同国家的政治体制而不同。但有一点是相似的，这就是，如果社会对这些决策者的监督是不完善的，那就存在决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性。

然而，无论在什么样的体制中，社会对决策者的监督或多或少都是不完善的。这是因为，所谓社会监督，无非就是社会中所有个人、团体或组织所进行的监督活动的总和。由于任何监督都需要支付成本，但监督又等于是在提供一种公共服务，即无论是个人，还是团体或组织，都不可能从实施这种监督来获得由这些监督所导致的所有成果，所以监督活动不可避免地面临“搭便车”问题。这就是说，大家都可能希望由别人实施监督，而自己从这种监督活动中获得好处。其结果是，作为一种公共服务，社会监督发生供给不足的可能性非常大，从而决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性也就始终存在。

政府中的决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人利益的一种非常普遍的情况是“寻租活动”。粗略地说，按照经济学理论，由于供给方面的稀缺性而使人们获得的收入被统称为“租金”。除了自然方面的原因外，政府运用自己的垄断性权力而影响某种物品或服务的稀缺性是一种常见的现象，而由这种影响来获得收入的活动就被称作“寻租”。

除了政府中决策者个人或相关群体的利益外，“寻租”活动的推动者经常包括一些政府之外的利益集团。实际上，许多时候，政府之外的利益集团的推动往往成为寻租活动的最重要的推动力量。当然，寻租活动之所以能够成功也往往是由于利益集团与决策者之间形成了非常密切的合作关系。某些时候，决策者事实上成为了利益集团的重要组成部分。

另一方面，寻租活动之所以能够发生，往往是因为寻租活动所造成的收益是非常集中的。它可以用于在作为少数人的决策者和利益集团成员之间进行分配。与寻租活动的收益相比，寻租活动所造成的成本却往往是非常分散的。它可能由作为多数人的社会成员或者其组成部分来分担。由于成本的分担非常分散，每一个社会成员所承担的成本就可能比较小。这样，即使寻租活动损害了某些社会成员的利益，由于监督权力、防止寻租活动发生需要支付成本以及“搭便车”问题的存在，这些社会成员一般不会为阻止寻租活动的发生而实施某种实际的行动。其结果是，即使寻租活动为社会所造成的成本超过了其为少数人所带来的收益，社会也无法消除这些活动的发生。

（3）行政机构的低效率问题。

与市场中的企业相比，行政机构的效率往往显得非常之低。造成行政机构低效率的原因可能有如下几个方面：

第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是，我们往往缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段。

一般来说，人为地促进一个组织改进其效率的手段主要有两个方面：或者通过建立恰当的报酬机制来给予其内部成员正确的激励，或者通过建立恰当的监督机制来确保其内部成员采取了正确的行为。报酬机制最终要将组织内部成员的报酬与其活动的最终绩效联系起来。因此，对于一个其最终绩效无法正确评估的组织来说，建立激励机制的方式往往不能发挥显著的作用。另一方面，在激励机制无法建立的情况下，我们可以考虑通过建立恰当的监督机制的方式来保证效率。而监督机制又可以划分为事前的监督与事后的监督两种方式。事前的监督就是对监督对象的行为进行直接的监督，以确保其采用了适当的行为。但这种监督能否奏效严重地依赖于我们对被监督对象的行为信息的获取能力。通常，监督者在获取这些信息方面处于不利地位，即在监督者与被监督者之间存在信息不对称现象。这就制约了监督者对事先监督方式的使用。当然，在事先监督方式不能完全奏效的前提下，监督者还有事后监督的方式可供选择。所谓事后监督就是监督者通过观察被监督者的活动结果来对其进行监督的方式。显然，这种监督方式能否奏效，依赖于监督者能否对被监督者的行动结果进行正确的评价。

至此，我们就可以发现，行政机构通常比企业组织效率更低的一个重要原因是，针对企业组织的绩效评估往往比较容易。实际上，充分竞争的市场往往可以作为评估企业组织绩效的有效手段。而在行政机构的绩效评估方面，我们却往往缺乏有效的手段。当然，这并不是说我们对行政机构活动绩效的任何一个方面都缺乏评估的手段。特别地，由于学者们与行政机构自身的努力，许多国家已经建立了针对行政机构的绩效进行评估的可操作的体系。但这些评估往往是针对有形的投入、产出而进行的。与这些有形的投入和产出相比，行政机构绩效的无形的社会影响可能更加重要。但在这些无形的社会影响方面，现有的评估手段往往表现出许多缺陷。比如，针对政府修建一条公路这样一个政策，有形的投入和产出是比较容易进行评估的，但修建这条公路的社会效应则是比较难以评估的。如果政府修建这条公路恰恰是以社会效应为主要目的的，那么，针对这条公路的绩效评估就非常困难了。

第二，与企业相比，行政机构缺乏竞争也是其效率低下的一个重要的原因。

在企业方面，即使我们不能对其进行有效的绩效评估，竞争的压力也能够自动地促使企业提高其运营的效率。这是因为，只有效率较高的企业才能够在竞争中生存下来。反观行政机构，这种竞争效应一般是不存在的。或者说，行政机构是否能够生存下去，并不依赖于它是否能够在竞争中取胜。实际上，这种竞争通常并不存在。这也成为行政机构效率低下的重要原因之一。

第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比较僵化，从而制约了行政机构的活力。

一般来说，企业组织的人力资源体系往往非常灵活，而行政机构的公务员体制则往往比较僵化。这种差别与前面提到的，两种组织在最终绩效评估方面的差别密切相关。由于企业组织的最终绩效可以评估，企业的所有者对企业内部管理过程中的人力资源安排就可以不做过多的干预，因为最终的绩效已经说明了一切。但在行政机构方面，其最终结果往往是难以进行绩效评估的。此时，如果政府不对其公务员体制进行严格的管理，其结果很可能就是掌握公务员管理权力的个人或机构的恣意妄为。因此，结果评估上的困难导致了公务员体制的僵化。这种僵化管理体制的一个副作用就是制约了公务员系统的活力。

（4）政府失灵的其他方面。

除了上述三个方面之外，政府失灵可能还表现在许多方面，包括民主投票过程的高成本、直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等各个方面。在此，我们对其不再一一论述。