第二节 公共政策客体

公共政策客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。公共政策的直接客体是社会问题。公共政策的制定是围绕着社会问题和政策问题展开的。只有首先界定好社会问题和政策问题，才有可能制定良好的公共政策。另一方面，公共政策是通过调整和规范社会成员的行为来达成政策目标，社会成员或目标群体则构成了公共政策的间接客体。这里，有必要指出的是，由于公共政策系统及公共政策过程的复杂性，公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对意义上的。对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，他们（它们）往往充当了政策主体和政策客体的双重角色。

一、公共政策的直接客体：社会问题

人们在生活中无时无刻不在面对各种问题。在这些问题中，有些是只涉及个人的纯粹私人问题，有些则是对社会中许多人产生影响的社会问题。只有社会问题才是公共政策的客体，纯粹私人问题则在公共政策关注范围之外。当然，“公共事务与私人事务之间并没有一道不可逾越的鸿沟。一些私人事务表面上只涉及少数人，但很可能通过某种相关放大机制直接或间接地对他人产生影响，从而演变成为全社会必须面对并加以解决的公共事务”。在一定条件下，私人问题也可能转化为社会问题，从而成为公共政策的客体。

所谓问题（problem）通常泛指实际状态与期望状态之间的差距。从此出发，社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。这些差距或偏差往往会导致社会的紧张状态。当社会中一些人对社会生活中的某一方面表现出焦虑和不满，或提出一定主张、采取一定行为时，就说明发生了社会问题。制定公共政策的目标，就是要克服或消除社会的实际状态和社会期望之间的差距。

社会问题、公共问题和公共政策问题这三个概念的含义较为接近，容易造成混淆。其中，社会问题是外延最广的概念，是与私人问题相对应的。一般来说，仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距问题无疑是私人问题，当许多人的期望与实际状态出现差距，问题就超出了私人的界限，从而演变为社会问题。当问题超出了当事人范围，影响波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注时，问题就转换成为公共问题。在现代社会，政府所面临的公共问题非常多，并不是所有的公共问题都能够进入政府的议事日程，只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的问题才是公共政策问题。关于公共政策问题的定义、特征和类型，本书将在第四章加以详细论述，这里就不再展开。

公共政策的制定即是沿着问题——社会问题——公共问题——公共政策问题这条路线发展演化的。制定公共政策是为了解决社会问题，但在政府决策者看来，并非所有的社会问题都是需要政府解决的。有些问题可能通过民间渠道能够处理，比如非营利组织（或非政府组织）在环境保护、消灭贫困等方面能发挥积极的作用；有些问题过于复杂，政府暂时无力加以解决；有些问题已经成为历史，已无解决的必要；当然，也不能排除政府出于某种考虑，对某些问题采取漠视的消极态度。

另外，需要说明的是，社会问题中的“社会”是指社会的广义概念，即社会是政治、经济和文化等领域的统一体，而不是把社会理解为与政治、经济、文化等领域相并列的一个领域。如果按照社会生活领域的不同，我们可以把社会问题划分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题：（1）政治领域问题，包括政治体制、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；（2）经济领域问题，如生产、流通、分配、消费等生产过程各环节的问题，或者财税、金融、产业等方面的问题；（3）社会领域问题，如环保、人口、福利、治安等方面的问题；（4）文化领域的问题，包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题。

二、公共政策的间接客体：目标群体

公共政策的间接客体是目标群体（target group）。所谓目标群体，就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化的。公共政策主体对公共政策问题的界定和解决问题的目标直接规定了目标群体的范围和性质，而目标群体并不是消极被动的，而是具有能动性，对公共政策主体起着反作用。另一方面，如前所述，公共政策主体和客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。比如，国家公职人员在制定和执行某项具体政策时，是作为公共政策主体而存在的；而当他们在日常私人生活中受到该项政策的调控和制约时，他们是作为公共政策客体而存在的。公民作为国家主权的拥有者，当他（她）通过各种途径参与公共政策制定时，公民扮演着非官方参与者角色，而公民作为社会成员显然又是公共政策的客体。

人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，其中最基本的是利益关系。由于社会地位和社会分工的不同，人们对利益的诉求在性质、层次上存在着很大的差别。这些不同的利益诉求相互影响、碰撞和摩擦，从而产生了各种利益冲突和矛盾，它们可能发生在个人之间、个人与群体之间、群体与群体之间。公共政策所要调整和规范的对象就是具有不同性质的利益诉求的社会成员之间的关系。公共政策制定的根本目标就是如何处理好具有全社会分享性的公共利益、具有组织（集团）分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益三者间的关系，实现这三种利益的和谐。

在公共政策的制定与执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有着重要的影响。公共政策问题能否解决，政策目标能否实现，并不仅仅取决于政策制定者和政策执行者的一厢情愿，目标群体理解、接受、遵从公共政策的程度是决定政策有效性的关键性因素之一。一般而言，目标群体对于某项公共政策的态度选择有两种形式，一是接受，二是不接受。进一步来说，接受又可划分为完全接受和部分接受、积极接受和消极接受；不接受也可划分为完全不接受和部分不接受、积极不接受（强烈反对）和消极不接受（不予合作）。从利益和成本的分担来看，一项政策如果能够使目标群体获得一定的利益，那么它就容易被目标群体所接受；反之，一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害和剥夺，那么它就很难得到目标群体的认可。当然，这仅是目标群体接受或不接受某项政策的一种分析。影响目标群体态度的因素有很多。有学者把目标群体顺服的原因归纳为政治社会化、政策合法化、成本利益衡量、顾全大局观念、基于私利、避免惩罚、情势变迁等，认为目标群体不接受政策的原因有价值观念冲突、同辈团体的社会化、传媒影响、追求目前利益、选择性认知不同、政策本身不妥等。