第三节 公共政策环境

公共政策是环境的产物，受到自然和社会的各种因素的制约和影响。离开了公共政策得以产生的外部环境，就不可能对其进行分析和研究。根据系统论，对政策行动的要求产生于环境中存在的问题和冲突，并由利益集团、官员以及其他政策行动者传递到政治系统；与此同时，环境限制和制约着决策者的行动。政策系统与政策环境相互影响、相互作用。就其关系而言，政策环境决定和制约政策系统，起着主导作用；政策系统反过来会改善和塑造政策环境，具有反作用。由此，我们可以从两个角度来考察公共政策环境：一方面，把公共政策系统视为因变量，研究公共政策环境对公共政策制定、执行、监控等过程的影响；另一方面，把公共政策系统视为自变量，探讨公共政策系统的输出，即公共政策对环境的作用和影响。

一、公共政策环境的内涵

宽泛地讲，环境是指某事物发生、存在所处的生态条件或某行动所处的背景。事物和环境之间既相互分离又彼此渗透。从系统论来看，一切事物都处于一个更大的系统之中，是这个更大的系统的子系统，而这个更大的系统则构成了该子系统的生态环境。

所谓公共政策环境，是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环境。

安德森对公共政策环境进行了宽泛的划分，认为政策环境包括地理因素（比如，气候、自然资源、地形）、人口变量（比如，人口规模、年龄分布、种族构成、空间分布）、政治文化、社会结构和经济体制。管理学家卡斯特和罗森茨韦克把组织环境划分为一般环境和工作环境。他们指出，“从广义上说，环境就是组织界限以外的一切事物。但是，从以下两个方面来思考环境可能会有用处：（1）社会环境（一般环境），它影响着某一特定社会中的一切组织。（2）工作环境（具体环境），它更直接地影响着个别组织”。

因此，我们可以把公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。公共政策系统的一般环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。一般环境是政策系统存续和运行的基础，对政策系统的组织特性和功能会产生相当大的影响，是公共政策制定、执行和评价的宏观背景和总体性框架。

真正与具体的公共政策过程发生作用的是一般环境中较为具体的成分，它们构成了公共政策过程的工作环境。公共政策系统的工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。也就是说，一般环境虽然是客观存在的，但要依赖公共政策主体对其加以观察、识别、理解和寻找。

二、公共政策环境的构成

1．经济环境

经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。它包括生产力的性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。马克思主义认为，社会经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。无论何种性质的公共政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约。这种制约和影响表现为：

（1）经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。公共政策系统不可能超越经济环境所提供的物质条件和要求。公共政策系统只能对经济资源的存量进行科学合理的配置，而绝不可能超量配置。同时，政策系统对存量资源的配置也不可能脱离经济制度或经济体制的框架，否则必然要引起经济制度和体制的反弹。

（2）经济环境提供了公共政策系统运行所必需的资源。公共政策的制定、执行、评估和监控等活动都需要消耗一定的人力、物力、财力、信息、权威等资源。公共政策系统提取的实际资源不可能是无限的，总要受到经济规模总量、经济实力的限制。

（3）经济环境影响公共政策系统的经济目标取向。在现代公共政策中，经济政策占据着主导地位。公共政策主体不可能仅凭自己的主观愿望制定和推行某项政策，而必须将特定时期的经济状况、经济利益矛盾、经济资源分配等因素作为制定和实施经济政策的基本依据和主要内容，并由此决定了公共政策不同的经济目标取向。

2．政治环境

政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。政治环境对公共政策系统的影响表现为：

（1）政治环境决定着公共政策系统的性质。特定的政治体制和政治结构决定了立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、非政府组织、公民等政策主体的权力及相互之间的关系。公共权力在各政策主体之间的分配方式以及运行机制的设计决定了公共政策系统的性质。

（2）政治环境决定着公共政策系统的民主化程度。政治生活的核心问题是民主化。如果体制外的政策主体缺乏参与公共政策过程的制度化途径，体制内主体与体制外主体缺乏良性互动，政策系统就会成为封闭的、具有专制性质的系统。只有构建畅通的、制度化的参与途径，让个人和群体参与公共决策，形成多元主体间的良性互动，决策的民主化才能实现。

（3）政治环境决定着公共政策的合法化程度。只有在一个法律制度健全、司法独立、真正做到依法治国、依法行政的社会中，公共政策才有可能从内容到形式都实现合法化。有了合法化的政策，再有完善的法治环境，公共政策才能得到有效贯彻实施。

3．社会文化环境

社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、科技人才储备、专利数量等。

社会文化环境对公共政策系统的影响有：

（1）社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件。一个教育、科技、文化比较发达的社会，能够为公共政策系统运行的各个环节配备高素质的人员，提供各种现代化的科技手段，准备信息收集和处理的工具和条件，从而提高政策系统运行的效率。

（2）社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件。如果一个社会具有良好的伦理道德传统，政策的制定者和执行者具有正义感和责任感，政策目标群体具有良好的心理素质，政策系统运行起来就比较顺畅，摩擦较少。

4．国际环境

国际环境既包括全球范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、全球秩序及相应的规则，也包括了对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国际环境对公共政策的影响表现在：

（1）国际环境影响公共政策系统的价值选择。当今世界和平与发展的主题要求政策系统将注意力集中到经济建设上去，特别是对于发展中国家而言，“发展是硬道理”，应利用稳定的国际环境加快本国经济社会发展，推进现代化。

（2）国际环境影响公共政策系统的参照系选择。全球化趋势要求一个国家或地区的公共政策系统打破故步自封，与其他国家或地区的政策系统开展竞争与合作。政策系统之间的交流与互动为评价政策系统运行效能提供了新的参照系，为公共政策的目标定位和手段选择提供了参考依据。

（3）国际环境影响公共政策系统的性质。在全球化、市场化和信息化的影响下，一个国家或地区的公共政策系统越来越受到国际组织、跨国公司的制约。国际组织直接或间接地参与到一个国家或地区内部的政策制定与执行中，甚至使其在某些政策领域丧失了部分决策权。另外，跨国公司对一个国家或地区的政策特别是经济政策的制定和执行具有或大或小的影响力。