第一节 公共政策主体

主体，按哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般而言，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。公共政策主体不仅参与和影响公共政策的制定，而且在公共政策的执行、评估和监控等环节都发挥着积极的能动作用。由于各国在政治体制、经济发展和文化传统等方面的差异，公共政策主体的构成要素及其作用方式也有所不同。

公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。在公共政策主体的分类上，存在着官方决策者和非官方参与者、体制内和体制外等划分方式。安德森认为，官方决策者是指那些拥有法定权威参与制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员和法官，而非官方参与者包括那些参与政策过程的利益集团、政治党派、研究组织、大众传媒和公民个人。这些非官方参与者通常并不具有制定公共政策的法定权威，它们主要是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方决策者。琼斯和马瑟斯把政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。

虽然这两种分类方式的划分标准不同，但它们对公共政策主体的分类大致是相同的。拥有法定权威的官方决策者大致等同于体制内政策主体，不拥有法定权威的非官方参与者大致等同于体制外主体。有学者把体制外主体又细分为社会政治法权主体和社会非法权主体。综合这两种分类方式，我们可以从官方和非官方角度来探讨公共政策主体的构成及其行为，前者着重探讨权力配置问题，后者着重探讨政策参与问题。

当然，应该注意到，这两种分类都是以西方社会为背景的，体现了西方国家政策过程的基本特点。由于政治体制的差异，我国的公共政策主体与西方国家的公共政策主体并不一致。我们在下文中将结合我国实际情况对公共政策主体进行讨论。

一、官方决策者

一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在现代政治体制中，这三大系统分别掌握着立法、行政和司法三种权力，各司其职，依据宪法赋予的权力制定各类公共政策，同时相互制约，保持三种权力之间的平衡。但是在我国，执政党在公共政策制定中有着极为重要的地位，所以，在我国，官方决策者包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党。

有学者认为，当代中国的国家政治权力结构，是以中共中央为核心的“6+1+2体系”。“6”是指通常所说的“六大领导班子”，即中共中央委员会（含中央政治局、中央政治局常务委员会和中央书记处）、中共中央纪律检查委员会、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、中央军事委员会和中国人民政治协商会议全国委员会；“1”是指国家主席；“2”是指最高人民法院和最高人民检察院。它们共同构成了当代中国政治中枢中“党”、“政”、“军”、“法”四大方面。

1．立法机关

立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职责是立法，即履行制定法律和政策。立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会。由于政治体制的不同，各国的立法机关在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用不尽相同。

安德森认为，在西方尤其是美国，各个层次的立法机关通常能够独立地行使立法权。美国国会在税收、人权、社会福利、消费者保护、经济规制和环境保护等政策制定上发挥着决定性作用。在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾大多数议员的反对，强行通过有关议案。但是，我们并不能因此认为立法机关具有完全独立的决策地位。在国防和外交政策方面，总统比国会拥有更大的权力。

我国实行议行合一的政治体制，立法机构或权力机构是各级人民代表大会及其常务委员会。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人大及其常务委员会是最高权力机关，其制定的法律和政策具有最高效力，行政、司法机关制定的法规、政策一旦与全国人民代表大会制定的法律、政策相抵触，全国人民代表大会有权对其加以纠正或将其撤销。

一般而言，全国人民代表大会具有立法权、决定权、任免权和监督权等职权。我国的立法权“是统一的，不可分割的，并且只属于全国人大及其常务委员会”。我国虽然存在国务院、省级人大、民族自治地方人大和较大的市的人大的立法活动，但它们都没有独立的立法权，其立法工作都只是全国人大立法权的一部分。决定权的表现形式就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行，可以用来解决国家和地区内重大政策性问题和急需解决的社会问题。

2．行政机关

行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。在西方国家，随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中的地位和作用越来越突出，出现了所谓的“行政国家”。就美国而言，在富兰克林·罗斯福总统任内，总统权力急剧膨胀。其后，总统在美国权力体系和政治生活中逐渐居于主导地位。这主要表现为：更为积极地倡议立法，更多地使用否决权；不再满足于仅行使宪法授予的单方面的权力，而从法律、法院裁决和先例得到更多的机会以行政命令（不需经国会正式批准）和其他方式直接决策。国会还常常将一些非常重大的决策权授予总统，特别是在外交和军事领域，总统所拥有的合法权力和行动自由比其在内政方面所拥有的权力和自由要大得多。

我国国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。国务院作为最高行政机关，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，以及其他能够影响全国所有地方政府和居民的政策和措施。国务院作为中央政府，其权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法权、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。在我国，按照法律规定，各级地方政府在国务院的统一领导下，负责管理地方的政治、经济、社会、文化等各个方面的工作；在地方政府的省（自治区、直辖市）、市、县、乡四个层级中，省、市、县三级政府管理的范围，特别是事权的范围，除军事、外交和戒严外，基本上与中央政府相似；政府的部门也基本与中央政府部门对应设置。

3．司法机关

司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共管理的重要主体之一。司法机关传统上被认为只是一个检察、审判的机构，但它在公共政策制定中发挥着重要作用。在美国，法院可以运用司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大的影响。法院还可以通过判例对经济政策（财产所有权、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施建设等）产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行为。

在我国，作为司法机关的人民法院和人民检察院是国家权力结构中的重要组成部分。按照宪法规定，人民法院是司法审判机关，独立行使审判权，人民检察院是司法监督机关，独立行使检察权。行政机关、社会团体和个人无权干涉。我国的国家司法权为全国人民代表大会赋予，不独立于立法机关，只独立于行政机关。从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。

4．中国共产党

我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制。从制度规范层面来看，全国人民代表大会是最高权力机关，行使国家的立法权；从政府过程来看，中国共产党是我国政府系统的领导核心，左右着政府运行过程，主导着公共政策的制定。我国公共政策的制定与执行过程，实际上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”。

中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导性作用。这首先体现在它对国家的政治领导上。党的政治领导包括党对政治原则、政治方向和重大政策的领导。凡是涉及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策，都是首先由党制定和提出的。党在提出各项方针政策后，要由国家立法机关和行政机关据此制定国家的法律和政策，使党的意志通过法定程序变为国家意志。为保证党的路线、方针和政策能切实通过法定程序变为国家意志并得到贯彻执行，党还决定和影响各级政府机关的人事任免，推举共产党员执掌国家各级机关的重要权力，实现组织上的领导。同时，党还确立自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，通过宣传、教育和思想政治工作，宣传党的路线、方针和政策，实现思想上的领导。政治领导、组织领导和思想领导体现了中国共产党作为执政党在公共政策过程中发挥的作用及实现方式。

我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党和八个民主党派的关系是执政党和参政党的关系。民主党派作为参政党，主要是通过参加政治协商会议等方式，从政治协商和民主监督两个方面参与到国家政策制定中来。

二、非官方参与者

非官方参与者包括利益集团、政治党派、大众传媒、思想库和公民个人等。它们作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。

1．利益集团

按照戴维·杜鲁门的观点，“利益集团是在社会中提出特定要求，具有共同态度的集团”。阿尔蒙德认为，利益集团“是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。从公共政策分析来看，利益集团具有两大特征：

第一，有共同的利益和主张。共同利益是利益集团形成的前提。这些共同利益可能基于行业、职业、阶层、民族、宗教、种族等。利益集团的职责就是履行利益聚合和利益表达功能，以保障、增进其成员的利益为最高目标。

第二，影响公共政策的制定。利益集团实现本集团利益的主要方式是影响公共政策的制定。利益集团通过各种途径将自己的利益主张和要求向各个政府机关表达和申张，因此，利益集团又往往被称为压力集团或者院外集团。

以美国为例，利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。直接游说包括，直接与议员和政府官员沟通、提供情报、起草议案、在听证会上作证、影响重要人事任命等。间接游说又称为公众游说或基层游说，通过传媒对某一政治问题进行引导和宣传，形成舆论压力，或者发动基层选民通过邮寄信件等手段向有关议员、官员提出要求。

2．政党

政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。政党政治是现代国家政治统治的基本途径，公共政策在很大程度上可视为执政党的政策。政党在现代社会中发挥着组织选举、参与立法、组建政府、利益聚合等功能。西方国家一般采用两党制或多党制，它们与我国的中国共产党领导下的多党合作制有着根本的区别。前文已经介绍了我国政党在公共政策过程中的地位和作用，这里我们主要介绍西方国家政党在公共政策过程中的作用。

在西方两党制或多党制下，政党的中心任务是争取在竞争性选举中获胜，竞选获胜的政党或政党联盟有权分配政府的主要职位，组建政府，从而才有可能把自己的政治纲领和政策主张转换为真正意义上的公共政策。因此，政党对公共政策制定的影响往往是通过选举来实现的。政党必须努力争取选民的支持，在竞选的政策纲领中尽可能体现多数人的利益需求。在争取选票的压力下，两党制下的政党政策往往趋同，政党总是力图提出与中位选民偏好最接近的政策主张，来获取最多选票。在选举中没有获得执政和参政资格的反对党、在野党则承担监督政府的职责。它们凭借在议会中的合法地位对政府进行监控，影响政府的政策制定。

3．大众传媒

大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、国际互联网等传播工具。在现代社会，大众传媒是社会公众获取信息的主要来源，对公共政策过程有着非常重要的影响。大众传媒的作用主要体现在以下两个方面：

第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。大众传媒可以将政府的政策意图自上而下地及时、迅速、广泛、有效地告知公众，同时也可以把民情民意自下而上地告知和反馈给政策制定者，为公共政策的制定和调整提供客观依据。大众传媒是实现政府与社会公众双向信息沟通的重要媒介，为公众参与公共政策制定提供了途径。

第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设置。大众传媒可以通过自己带有倾向性的报道和对新闻事件的分析、解释，引导和控制公众舆论的焦点和走向，使人们按照大众传媒给每个问题确定的重要性次序来分配自己的注意力。大众传媒通过影响和引导社会舆论，从而影响政府的公共政策议程的设置。

4．思想库

思想库（think tank）是现代政策研究组织的别称，是政策主体非常重要的构成要素，例如布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、野村研究所等。思想库是在特定的社会背景下出现的。在现代社会中，决策问题日益复杂，决策难度不断增大，决策的影响难以清楚界定，对公共决策的质量提出了越来越高的要求。现代科学决策离不开政策咨询，政策研究机构的崛起，代表了未来决策的发展趋势。思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。

一般来讲，可以把思想库区分为以下几种类型：

（1）官方思想库。这类思想库隶属政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，直接反映了政府的态度、立场和感兴趣的问题。

（2）半官方思想库。这类思想库处于民间，但与政府有着非常密切的关系。政府可以通过投资或资助重点研究领域和方向，使其为政府服务，或者与思想库签订合同，建立相互依存的关系。思想库还可以与政府部门直接对口挂钩，直接为对口部门提供咨询服务。

（3）民间思想库。它是由民间发起并得到基金会和企业的资助的社会性政策研究机构，具有选题自由、研究范围广、社会联系多、政治约束少、独立性强、灵活性大等特点。

（4）国际思想库。它是由不同国家的各学科专家学者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平、资源利用、人口控制等。

5．公民个人

公民或选民是公共政策主体的一个重要组成部分，虽然没有明确的组织，力量比较分散，但却是最为广泛的非官方政策主体。公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在不同的政治体制下，公民作用于公共政策过程的方式、效果不同。

在西方国家，公民参与政策过程的方式主要包括投票选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。具体来讲：公民以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；通过社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向；以个人的知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导。