第六节 现代人事行政的行为调控机制：义务、道德、监督与惩戒

现代人事行政的基本任务之一，在于通过什么样的制度安排和政策选择，实现国家公务员权利与义务的统一，保证国家公务员的普遍的道德水准，在公正的基础上有效地惩戒违背义务和道德者，褒扬忠于职守者。从实践的情况来看，这是一项并不轻松、并不容易的任务。

一、行为调控机制的涵义

现代人事行政的动态运作，正如任何有机系统的运作一样，都是由其内部一系列各自履行其功能的运作机制来完成的。公务员的更新机制，履行着这一系统的人员与素质更新的功能；公务员的激励—保健机制，则从心理方面调控着公务员的工作情绪、工作热情和工作动机。但是，在现代人事行政这一系统中，仅有这两种运作机制是不足的，因为这一系统的主体是各类公务员，而公务员不仅有内在的心理，还有外在的行为，公务员的种种行为势必与整个系统良性运作有极大的关系。因而在现代人事行政系统中，还必须建立起公务员行为的调控机制，它能够从宏观和微观上调控公务员的行为，规定公务员必须做什么、应该做什么、可以做什么和不能够做什么，这样才能够保障整个人事行政系统有条不紊地、有规则和有秩序地运营。

在现代公务员制度中，有关公务员义务、道德的规定，以及公务员的监督制度和惩戒制，就恰恰构成了现代人事行政中的行为调控机制，起着从外在行为上调节、控制、约束和限制公务员种种行动的功能，使公务员的各种行动更加符合国家行政的要求。

二、义务与道德规范

公务员的义务，是指法律对公务员在执行政府公务的过程中，必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束。从法理上看，义务与权利是不可分割的，有一定的义务，就有一定的权利。公务员的权利，就是指法律对公务员在执行政府公务的过程中必须享受的权益的确认和保护。在各国公务员的法律规则中，大多明确了公务员所应享受的权利和必须履行的义务。

公务员的权利一般有：（1）身份保障权利；（2）获得职业培训的权利；（3）晋升机会均等的权利；（4）领取法定工资和合理报酬的权利；（5）辞职的权利；（6）个人信仰自由的权利；（7）享受法定保险福利和社会救济的权利；（8）提出申诉、控告的权利；等等。

公务员的义务一般有：（1）为国、为民竭心服务，将国家和公共利益置于个人利益之上，不得损公肥私、损人利己；（2）忠实于国家和政府；（3）服从法律、服从上级命令；（4）严守国家机密，维护国家利益；（5）恪尽职守，忠实地完成本职工作，言行谨慎，保持职业尊严；（6）限制或严禁从事经营性和赢利性的兼职活动；（7）严守“政治中立”，在执行公务时，不得因政治因素（如所属政党不同，政治观点不同等）而偏袒某方。公务员不得接受政治捐款，不得参与或主持具有明显政治倾向性的活动等等。

公务员的义务是具有强制性的，公务员不得放弃其义务。公务员的义务是对公务员行为的一种强制，它规定了公务员必须做什么和不能做什么，因而起到了控制、约束和调适公务员行为的作用，而这种调控作用，对于整个公务员系统和整个人事行政系统的有秩序运营是不可或缺的。

从事政府的公务活动作为一项职业，正如其他任何职业一样，也有其从业人员应当遵守的职业道德。公务员的职业道德对公务员来说是一种行为自我调控机制，它能够使公务员对其不适当的行为做出一种自觉调整，它不同于公务员的义务，它不具有法定的强制性，但是，它是一种潜在的行业制约力量，它调控着公务员应当做什么和不应当做什么。各个国家对公务员的道德要求大体上都是一致的，包括：（1）应当模范遵守法律；（2）公正无私，廉洁奉公；（3）尽自己最大努力，运用自己的才能与学识去勤勉工作，忠于职守；（4）以最有效、最经济的方法来完成工作任务，注重时效与节约；（5）自觉抵制与职责不符的行为，揭露任何地方发现的腐化现象；（6）尽可能少地接受礼品和其他馈赠，超过一定价值的礼物要上交国库；（7）不得丧失行政官员的信用，玷污公务员的名誉等等。

三、监督制

从调控公务员的行为这一目的来看，仅仅规定了公务员的行为规范，是不能够达到这一目的的。在人事行政系统的运作中，还必须建立起一种机制，它能够监督公务员是否遵守了这些行为规范。公务员的监督制，就是各种监督主体对公务员的行为是否遵守了法律和道德规范实施监督和检查的一系列规定。

对公务员进行的监督，一般有如下几项内容：一是工作监督，主要是对公务员工作绩效的监督，一般是通过公务员的考核制来完成的；二是政治监督，这主要是对公务员是否遵守了“政治中立”原则进行的监督；三是权力滥用监督，包括对公务员是否工作越权和是否以权谋私的监督；四是兼职监督，防止公务员擅自兼任经营性和赢利性的职务；五是品德监督，即对公务员是否严格遵守职业道德规范的监督和检查，以督促公务员保持良好品行和高尚道德。

对公务员监督的渠道，一般可以分为外部监督和内部监督两种：

1．外部监督。是指来自行政系统以外的对公务员行为的监督，包括立法监督、司法监督和社会监督等形式：（1）立法监督。在西方国家中，议会对公务员形成的监督，就是立法监督，其监督方法主要有质询、听证、听取行政部门的工作报告、通过相应的监督法规、在议会中设立专门的行政监察专员等。（2）司法监督。就是国家司法系统对公务员进行的监督。主要通过两种方式来完成其监督过程，一是通过司法审判活动来纠正公务员的违法行为和偏差行动，二是以司法判例来补充公务员的行为规则。（3）社会监督。即直接在社会各个领域和层面的对公务员的监督，包括民众直接对公务员的监督、大众传播媒介的监督、各种利益压力集团的监督等。在多党制和两党制国家中，还包括在野党对公务员的监督。

2．内部监督。是指来自行政系统内部的对公务员实行的自上而下的监督，包括专门监督和非专门监督两种形式：（1）专门监督。就是设立专门行使对公务员的监督权的监督委员会或其他监察机关对公务员进行的监督。（2）非专门监督。就是本部门的行政首长、人事管理部门和公务员工会对公务员进行的监督。

公务员的监督制可以监测公务员的种种行为，可以防范公务员失职、渎职、违法、以权谋私等腐败现象的产生和滋长，可以对公务员的违法行为进行监控，因而成为现代人事行政系统的行为调控中不可缺少的一个环节。

四、惩戒制

惩戒制，是对公务员违法违纪行为进行种种惩罚的制度。惩戒是一种消极的行为调控手段，其目的是为了延续监督之后的功能，是为维护法纪的权威性和严明性，从而保障人事行政系统按照既定的规则正常运营。

惩戒一般是在公务员有明确的违法犯纪行为的前提条件下进行的。公务员违法犯纪的行为主要有：不履行应尽的法定义务，不恪尽职守、工作渎职、泄露政府机密，从事经商办企业等赢利性活动，以权谋私、滥用职权，不服从上级命令等等。根据公务员违法犯纪行为情节的轻重，公务员将受到一定程度的惩戒。如公务员有情节轻微的过失，将受到申诫、警告、罚款、记过等处分；情节与后果稍重者，将受到减薪、停薪、停止晋升晋级、停算年资等处罚；而对于有严重违犯法规和服务纪律的公务员，将受到降级、降职、调职、免职、撤职、退职、强制退休、停止领取退休金权利等处罚。至于违反国家刑律和其他法律的公务员，还将移交有关的司法部门，追究法律责任，给予司法惩戒。

在不同的国家，行使公务员惩戒权的主体各有不同，但一般有机关行政首长行使惩戒权、行政性专门惩戒机关行使惩戒权和专门的惩戒法院行使惩戒权三种。

惩戒权的适当运用与否，会直接影响整个人事行政系统的运行。惩戒权运用得适当，可以有效地维持整个系统的秩序，保证行政效率的现有水平；而惩戒权运用得不当，则会造成一些严重后果，如可能会造成惩戒对象合法权益受到侵害，甚至会使公务员受到不当惩戒或蒙受不白之冤等，从而损伤公务员的感情，影响行政工作的效率。因而，许多国家在公务员的惩戒制中都制定了严密的惩戒程序，以防止惩戒中出现的惩戒专断、惩戒不公或惩戒不当；同时，许多国家还规定，如果公务员不服裁决和惩戒决定，有权向有关的机构提出申诉、上诉和要求重审，对于不当惩戒或使公务员蒙冤的惩戒，一经查实，应予重新处理，对公务员因此而遭受的物质和名誉损失，应给予一定的赔偿。