第七节 当代西方人事行政的发展

西方各国人事行政的演进，总体上经历了四个阶段：私人庇荫（恩赐官僚）时期、政党分赃时期、公务员制度的建立与巩固时期以及当代人事行政的改革与发展时期。本节简要概述西方各国人事行政近年来进行的改进以及发展的趋势。

一、改进人事行政的管理方法

近年来，西方各国十分重视人事行政管理方法的改进。具体体现在以下几个方面：（1）各级政府积极研究与制定政府人力资源的战略规划。研究与制定公共人力资源的战略规划的目的，是将政府公共行政的未来需求与目前人事行政的管理活动结合起来，从而保证政府机构能够有计划地吸纳与培养充足的优秀公务人员，以保障政府适应未来社会发展的需求。在制定公共人力资源的战略规划过程中，通常要考虑的因素包括社会价值的变化，经济成长的趋势，技术发展的前景，社会人力资源的供求，政府与私营企业对人才的竞争，以及目前公务人员的技能状态与未来后备公务人员的培养等等。（2）在公务员的招聘中，一方面立法严禁各种歧视，尤其是对妇女和少数族裔的歧视，另一方面，通过所谓的“扶正政策”（affirmative action）对历史上曾经遭受过歧视的族裔和社会群体进行录用中的照顾。（3）在公务员的录用考试方法上，传统的笔试和简单的面试多已由综合性的考试（assembled exam）与实际工作情景模拟（exercise simulation）测试所替代。（4）对空缺职位的描述，在明确责任与权限的基础上，加入更多的人情味和挑战性，以吸引更多的人员前来应聘。（5）对工作绩效的评估，由传统的“上级评定下级”，转变为“上下互评”和“自我评估”；在绩效评估中，尽可能地使用分类打分的方法，而分类打分和绩效评估的总分常常作为晋职和加薪的依据。（6）对于某些职位，可以灵活地采取“工作分享”（job sharing）的方法。“工作分享”是指将通常一个人可以担当的职位分给两个或两个以上的的工作人员，以满足某些工作人员既要缩短工作时间又要保住工作的特殊需要（如家有幼儿需要照顾）。

二、提高公务员的工作绩效

如何提高公务员的工作绩效，是近年西方各国人事行政改革所考虑的一个重点。从指导理论上讲，强调工作环境与金钱刺激重要性的“古典科学管理学派”（Classic Scientific Management School）与强调人的社会需求的传统“人际关系理论”（Human Relation Theory）已经被近年的“行为科学”（Behavioral Science）所取代。行为科学强调人的多重需求（如生理、安全、社交、挑战、成就、自我实现等等），主张从人的多重需求出发，来设计出一系列促进公务人员提高工作绩效的机制。从实践上看，近年西方各国政府采取的刺激公务员提高工作绩效的主要途径有：（1）鼓励公务员积极参与所在机构的决策过程，使每个公务员感受到所在职位以及个人的重要性。（2）采用目标管理的方法（Management-by-Objectives），由每个公务员自己提出本职工作的目标，并加以实现。（3）采取“质量圈”（Quality Circles）方法，将一政府机构中的公务员划分成若干“质量圈”，每一质量圈构成一个工作小组，小组成员之间加强沟通，相互协调，发展共识，以更好地完成每一“质量圈”的共同目标。（4）采用“全面绩效测量”（Total Performance Measurement）来弥补仅由政府系统内部对公务员绩效进行评估的不足。全面绩效测量是指由公务员、服务对象和市民一起对某一政府机构的服务水准和服务效率进行评估，评估的结果再反馈给每一个公务员。全面绩效测量的好处是可以让公务员切身了解哪些方面需要改进，并促使他们积极参与到制定改进措施的决策过程之中。

三、重视公务员行为规范与个人权利之间的平衡

为确保公共服务的质量和水准，西方各国在近年人事行政中努力将公务员的行为规范进一步细化：（1）制定限制公务员参与政治活动的细则，规定公务员不得成为政党代表大会的代表，不得加入政治行动委员会（political action committee），不可以寻求和接受政治捐款，不得为某一政党的竞选活动拉选票，不得召集和组织政治性的集会等等。（2）为保障公务员做好本职工作，大多数政府机构严禁公务员从事“第二职业”（moonlighting）。（3）国家制定的公务员道德标准和职业规范，常常高于私有企业和非营利组织对雇员的要求。例如，美国1978年通过的《政府职业道德法》明确要求职位十六级以上的高级公务人员必须申报个人的财务状况，并严禁联邦公务员在离职的两年之内，受雇于那些要与其原所在政府机构打交道的私营企业。（4）多数西方国家的政府，对公务员（尤其是警察、公立学校教师以及涉及国家安全利益的公务员）的职外行为（off-duty behavior）也有详尽的规范，对于违反职外行为规范的公务员，政府会依据是否与工作有关（job relevance）的原则，即职外错误行为是否给本职工作带来危害，是否直接或间接损害政府利益做出相应的惩戒与处罚，甚至开除公职。

虽然公务员是社会中的一个特殊的公民群体，有比一般公民要高的行为规范和职业要求，但作为公民，公务员的正当权利理所应当受到保护。近年来，西方各国在保障公务人员的权利方面，也做出相应的努力。例如，严禁人事招聘、录用、晋职、奖励、处罚和其他人事行政活动中的一切歧视，包括性别、年龄、种族、残疾等方面的歧视；严禁工作中各种形式的性骚扰，建立多种机制保障下级投诉渠道的畅通，设立公正、中立、有外部人员参加的申诉仲裁委员会，保障公务员免受不公平的待遇。

四、贯彻人事行政中的民主、平等与公平原则

在贯彻人事行政中的民主与公平原则方面，西方各国除了继续强调政府有服务社会的责任与义务之外，近年来尤其重视处理以下两个问题：（1）公务员的代表性（Representative Bureaucracy—亦译代议官僚制）。由于历史的原因，西方各国公务员的人员构成中，一些社会弱势群体所占的比例明显不足。通过平等就业机会（Equal Employment Opportunity）和扶正原则（Affirmative Action），解决公务员代表性的问题，是为了让社会中的各个群体，在政府中都有相应比例的来自本群体的公务员，以期更好地代表本群体的利益，其实质是贯彻公平与民主的原则。（2）公民和社会公益团体的参与。人事行政的目标是造就一个为社会高效服务的公务员系统，但公务员系统一旦建立，会有其本身的种种惰性和弊病。通过从服务对象和相应的社区招纳公民和公益团体的人员担任咨询顾问和人事监察，可以有效地改善政府公务员系统与社会之间的沟通与联系，使政府的决策和行为更加符合社会的需求。