第五节 现代人事行政的激励—保健机制：考核、奖励、晋升与工资福利

世界上多数国家的公务员制度都实行“永业制”。与此相联系，如何实现对国家公务员的激励，使这些执掌国家公共行政权力的行政官员全心全意为国民服务，防止公共权力的异化，同时最大可能地发挥他们的聪明才智，就成为现代人事行政的几乎是永恒的主题。

一、激励—保健机制的涵义

现代行为科学的研究发现，与人的工作有关的因素有两类。一类是所谓的“激励因素”，如晋升、赏识、责任、工作成就、荣誉等，这些因素可起到激发人的工作动机、使人产生一种内在的工作动力的作用；另一类是“保健因素”，如工资福利、安全保障、管理监督等，正如卫生保健不能直接激励人们努力工作，但可以防止产生不满的工作情绪，维持最低的工作标准。

激励因素和保健因素对于工作的影响作用，不仅在现代的企业人事管理中得到了重视，而且在现代的政府人事行政中也得到了一定的关注和应用。随着国家公务员制度的建立健全而逐渐发展完善起来的公务员的考核制、奖励制和晋升制，能够增加公务员在工作中的责任感、自尊感和成就感，能够为公务员创造和提供被赏识、被肯定、被重视的机会，从而能够激发公务员的工作积极性，起到激励因素的作用；而公务员的工作福利制度，则可以保障公务员有安全、良好的正常生活，可以稳定公务员的工作情绪，因而起到保健因素的作用。这几种制度在人事行政系统的实际运行过程中，就共同构成了现代人事行政的激励—保健机制。

二、考核制

考核，是指各级行政机关根据法定的管理权限，在一定的时间内，对公务员的工作成绩和服务情形进行定期和不定期的考察与评价。考核制是公务员制度的重要组成部分，其功用在于可以了解和识别公务员，为公务员的奖惩和晋升提供客观依据，可以发现和选拔优秀的公务员，合理地使用人才，可以激励公务员的奋发向上的工作精神，调动公务员心理中的积极因素，从而保证行政工作效率的提高，增强人事行政体系的生机和活力。

考核的内容在各国有所不同，但一般都有考勤和考绩两个方面，其中以考绩为重点。

考勤，就是考察公务员的勤勉程度，主要包括工作积极性、纪律性、责任心和出勤率等内容。大多国家在此方面都有严格、详细的明文规定。如有的国家规定，公务员在规定的时间里，必须按时上、下班，各单位皆备有签到簿或签到卡，由主管长官负责签到工作，对每个公务员的上、下班及休息时间，均有明确的记载；公务员在办公时间不准看报、聊天、会客、写信，不准干其他私活。有的国家政府机关还要求公务员每日提交工作报告，借以考察公务员的勤勉程度，作为奖惩的依据。

考绩，是考核制的主要内容，就是对公务员的实际工作成绩（即完成工作的数量和质量）加以考察和评定。总的来看，各国对公务员考绩的内容有“人”和“事”两个方面。人的方面，包括品德、才能、学识、体格等；事的方面，包括工作实际状况和工作成绩大小。具体来讲，各国对公务员考绩的内容和具体方法不完全一致。例如，英国现行的考绩方法是考察报告制，考绩内容包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德十项因素；美国实行的考绩方法是工作标准考绩制，主要对公务员的工作数量、工作质量和工作适应能力三项因素进行考察评定。

对公务员的考核，最终都要划定考核等次。如英国对考核的结果从优到劣共划分为五等：特别优异者为A，甚为良好者为B，满意者为C，普通者为D，不良者为E；美国的公务员分为三等：特别优异者，满意者，不满意者。各国一般都强调考核结果与公务员的职务升降、奖惩相结合。考核结果优异者，可以优先升职、越级提薪，考核结果不良者，不能提级，严重的还要降级、降薪或免职。

从目前各国考核制的实践来看，存在的一个主要问题就是考核的客观公正性问题。因为无论是哪个国家，无论在考核中采用哪种方法，都需要有一定的考核人员来进行考核，因而在考核中还不能完全排除考核人员主观感情上对考核结果的影响。因此，目前考核制的一个重要发展趋向，就是运用现代科学技术成果，运用先进的技术方法，来对公务员进行考核，尽量减少主观因素对考核结果的不当影响，尽力达到考核的标准化、具体化、度量化和客观公正性。

三、奖励和晋升制

奖励，是指对成绩优秀的公务员，由上级行政机关或行政首长给予的精神上的表扬和物质上的嘉奖。奖励是对人的某种或某些行为的肯定，可以引导人们的行为趋向，可以在很大程度上激发人们的主动性、创造性和责任心。公务员制度中的奖励制，也正是可以起到人事行政中激励作用的一种重要机制。

1．精神奖励。就是对受奖者给予荣誉方面的表彰，包括口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号、授予奖章勋章等形式。精神奖励可以满足人的精神需求，增强公务员工作的光荣感和责任感，从而调动起公务员的积极性。

2．物质奖励。就是给受奖者发奖金、奖品或工资晋级，给予物质上的奖励。具体做法还包括让受奖者享受特别休假或免费出国旅游等。物质奖励可以满足公务员的物质需求，使公务员从个人物质利益的角度去努力为政府工作，从而达到国家利益和个人利益在一定程度上的协调与统一。

3．晋升。是指公务员职位等级的提升或工资级别的增加。晋升对公务员是一种最重要的奖励形式，它兼有精神奖励和物质奖励的作用。因为晋升不仅意味着荣誉的获得、权力和地位的提高，也意味着薪金的增加和待遇的增高。

在实行公务员制度的国家中，一般都对公务员晋升的原则、条件、标准、方式方法、审批程序等做了详细的规定，构成了一整套公务员的晋升制。实践表明，科学、完善的晋升制，能够鼓励公务员的工作积极性，激发其竞争心理、服务热情和献身精神；而不适当的晋升制，将造成公务员愤怨懈怠的局面，降低行政工作的效率，影响公务员队伍的稳定。

公务员的晋升，一般都要依据一定的原则，无原则的晋升不可能起到激励的作用。总的来看，各国公务员晋升的基本原则有三条：（1）公平原则。即公务员晋升的标准与条件应当一致，在晋升中，不应考虑公务员的性别、家庭出身、种族、民族、信仰、政治观点和社会关系等，公务员在晋升中，不得由于上述因素而得到优遇或遭受歧视。（2）择优原则。就是对公务员的业务能力、技术能力、学识和工作成绩进行考评，对考评优秀者，优先晋升。（3）资历原则。就是根据公务员在职服务的经历和服务时间的长短来晋升公务员。在不同的国家，晋升的具体条件不尽相同，择优原则和资历原则在晋升中的相对重要性也不相同。有的国家较重公务员的成绩和能力，有的国家较重公务员的资历，但大多国家都是二者并重，按照不同的情况，分别做出具体的规定，使二者相对平衡，达到一种比较公平合理的状态。

从公务员晋升的形式上来看，一般共有考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制和越级晋升制四种。通过竞争性考试，以考试成绩的优劣作为晋升的标准，这就是考试晋升制；以公务员工作的实绩的大小为晋升的基础，称之为功绩晋升制；而年资晋升制，就是以公务员的工作年限为标准来决定晋升的制度；越级晋升制是一种特殊的晋升制，无需通过竞争性考试，可以有随时越级提升的机会。上述四种晋升形式，可以说是各有利弊，至于在一个国家究竟采用何种晋升形式最为合宜，这必须结合该国的历史情况、文化背景、国家制度、政府体制以及公务员管理的具体实践等因素来加以综合考虑和决定。

四、工资和福利制

工资和福利制度，是现代人事行政制度的重要组成部分。公务员以其能力、技术、学识以及时间和精力为政府服务，政府按一定的标准发给其报酬，是谓公务员的工资。公务员的福利，主要是指政府举办的、为公务员提供生活优惠的各项福利设施和各种福利补贴，还包括一些其他福利措施。公务员的工资和福利制度，可以为公务员提供稳定的生活费用来源，保障公务员基本生活的稳定，其生、老、病、死都能得到政府适当的照顾，因而可以稳定公务员的工作情绪，使之安心工作。所以，公务员的工资和福利制度，在人事行政的实际运作中，主要担负的是保健机制的功能，它可以基本满足公务员的生存需要和安全需要，为公务员忠诚、安心地为国家效力和服务提供必要的前提条件。

工资制度是否健全合理，对公务员的工作情绪影响很大。假若公务员得不到合理的工作报酬，自然会产生不满心理，这样，行政效率不仅不会提高，甚至很难维持原有水平。因而健全合理的工资制度是维持最低工作水准的基础。比较各国的公务员工资制度，可以发现较理想的工资制度一般都体现下述四项重要原则：

1．平衡原则。公务员的工资水平应和社会上其他行业的工资水平（主要是工商企业界的工资水平）基本保持平衡。如果公务员的工资待遇过低，如普遍低于工商企业界的话，则政府很难吸引优秀人才到政府中来工作，也很难保住政府现有的优秀人才，从而引起政府行政效率的下降。

2．平等原则。也叫同工同酬原则，即不论什么行政机关，凡是工作性质相同和等级相同的工作人员，其工资应平等一样；在工资待遇上，公务员不得因家庭出身、性别、种族、民族、政治信仰与派别、宗教、社会关系等因素而遭受歧视和不平等待遇。

3．与物价相适应原则。就是国家应定期根据社会物价上涨指数的变动，对公务员的工资做出调整，使公务员的工资增长率高于或等于物价上涨率，这样才不至于使公务员的实际生活水平下降，从而引起公务员的不安情绪。

4．定期提薪原则。就是国家根据公务员年资的增加而定期提高公务员的工资，目的在于奖励公务员的辛苦，鼓励公务员为政府服务。

在工资的确定标准上，各国有一些共同的依据。这些共同的依据包括：（1）职务；（2）责任；（3）工作性质（包括繁简程度、难易程度和危险程度等）;（4）教育程度；（5）工作熟练程度；（6）地区差别；（7）工作时间等。其中各国都把“职务”作为确定工资的最重要的标准和依据。

在许多国家中，公务员的工资中还有各种各样的津贴，作为其基本工资的补充。津贴的种类繁多，各国名称也各有所异，但一般包括工种津贴、工龄津贴、加班津贴、地区补贴、住房补贴、交通津贴、节假日津贴、国外工作津贴等等。

在实行公务员制度的国家里，公务员的福利大体上包括社会补助、休假和社会保险三项内容。社会补助主要包括结婚补助、生育补贴、进修补贴、休假补贴、抚养子女补贴等，这些补贴一般多由国家财政支出，有的国家由社会保险费开支。在各国的有关规定中，还规定了公务员的休假制度，但假期形式、假期长短和是否带薪休假等，各国规定不一。从休假形式上看，一般有年休假（带薪）、事假（有带薪，也有不带薪）、产假（带薪）和病假（有带薪，也有不带薪）等。在许多国家的公务员福利制度中，对公务员的生、老、病、伤、残、死和失业等，都规定有相应的社会保险。保险的项目一般包括：养老金保险、残废金保险、医疗保险、失业保险和工伤事故保险等等。保险费一般都是由政府和公务员个人共同承担，而公务员则可在发生生、老、病、死等保险条件时，依法享受一定的保险金待遇。