第四节 现代人事行政的更新机制：考任、退休与培训

更新是国家公务员队伍建设的基本问题之一。更新问题的产生，不仅由于自然规律现任公务员存在新陈代谢问题，而且随着社会发展变化的节奏明显加快，社会问题的复杂性日益增加，政府一方面需要不断提高现任公务员的知识水平、技能水平、政策分析和政策执行能力，另一方面则需要不断补充“新鲜血液”，吸纳那些了解、掌握最新知识和技术的新人为政府服务。

一、更新机制的涵义

现代人事行政的动态运作，实际上是由三个机制共同完成的，这三个机制一是国家公务员的更新机制，二是国家公务员的激励—保健机制，三是国家公务员的行为调控机制。国家公务员的更新，包括两方面的涵义，一是公务员人员的更新，二是公务员人员素质的更新。公务员的考任制和退休制分别管理着公务员在政府人事系统中的“进”和“出”，履行着公务员新老交替、人员更新的功能；而公务员的培训制，目的是为了提高公务员的业务知识水平和增强公务员的实际工作能力，履行着公务员自身素质更新的功能。考任制、退休制和培训制就一同构成了现代人事行政的更新机制。

二、考任制

所谓考任制，就是政府为推行公务，采用公开竞争考试的科学方法，来测量并判断其所需要的人员是否合乎标准，进而按照考试成绩的优劣进行挑选，取其优者来加以任用为政府工作人员的一套制度。考任制犹如公务员系统入口处的闸门，调控着政府部门公务员的人员输入。

现代意义上的考任制最早确立于西方国家，目前，世界上实行公务员制度的国家一般都实行了考任制。考任制由于能很好地发挥为政府广开才路和选贤举能的功能，因而成为许多国家政府录用工作人员的基本途径。各国之间在考任的具体技术细节上可能不同，但是贯穿于其中的基本原则却是大致一样的，这些基本原则包括：

1．平等原则。凡具备报考资格的公民均可有平等机会报名考试，录用时只能以考生的品德和考试成绩为标准，不得以种族、性别、宗教信仰、政治倾向、年龄、家庭背景等因素为理由歧视或优遇某些人。

2．公开原则。考试程序、录用条件以及考试成绩都向社会公布，考试事先都公告通知，公开进行。

3．竞争和择优原则。参加考试的人员一般都多于实际录用的人员，因而考试具有竞争性。经过考试后，主要依据考生考试成绩的优劣，同时参考考生个人的资历、学历、品德等方面的情况，由录用单位来加以择优录用。

4．长期任用原则。公务员一经考试录用便可以长期任职于政府，任用期间只要无大过失，一般不予免职处分，直到依法正式退休。

5．独立和超然原则。主持考试事务的机构一般都是自成系统，独立地行使职权，不依附于任何政治势力（包括政党、政府等），超然于各种政治利益与政治斗争之上，以保证考试的公正性和客观性。

从考任的程序来看，一般都由招考、考试和录用三个过程组成。招考的第一步是发布考试公告，这通常由政府和主考部门通过报纸、广播、电视、信函等各种形式向社会发出；第二步是接受考试报名，所有想要参加某一公务员招考的人员，都须向有关部门领取报名表，申请报名参加考试；第三步是进行资格审查，即由有关机关对报考者各方面情况予以审查，审查的内容通常包括报考者的国籍、政治条件、品行、年龄、健康状况和教育程度等；第四步是批准参加考试的人员名单，即有关部门根据审查结果，对符合报考资格条件的人员参加考试予以批准，经过批准可以参加考试的人员名单一般都予以公布。考试过程一般是由初试和复试两轮考试组成。初试一般采用笔试方法，主要检测应试者的文化基础知识、推理判断能力、知识面和敏捷性等；复试多采用口试形式，主要测试考生实际操作的熟练程度、分析和解决问题的专门技能等实际的行政工作能力。考试本身分成竞争性和非竞争性考试两种。录用过程也是由不同的步骤组成的。首先是考试评分和编制候用人员名册，即在对考生考卷评分的基础上，由考试机关根据考生成绩的优劣，按序编排候用人员名册，以供录用机关挑选公务员时使用；其次是按比例选用，即由用人单位按照编排好的候用人员名册，在成绩最好的候选人中按比例挑选使用，比如，规定选用的比例是5∶1，那么用人单位则可在最好成绩的5个候选人中选用1名；经过选用的人员，还要经过试用期的试用，最后才能被正式任用为公务员。在有的国家，公务员接受正式任用时，还要进行服务宣誓，以增强公务员的责任心。至此，整个考任程序才告完成。

公务员考试的科目是多种多样的，不同等级和种类的公务员考试所考的科目也是不尽相同的。总的来说，公务员考试的内容一般包括知识测验、能力测验、性格测验和心理测验等四个部分。考试的方法一般多采用笔试法和口试法。近年来，口试在考试中所占的比重越来越大。有的国家的某些公务员考试中，还采用了一些新的方法，如实际操作法、调查法和实地观察法等等，目的是为了更加真实和全面地检测出考生实际具有的知识和能力。

三、培训制

现代人事行政中所谓的培训，就是通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员，教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。公务员通过培训，可以更新和补充新形势和新环境下所需要的知识和技能，可以在科学技术日新月异的情况下，较迅速地掌握现代化的行政工作技艺和手段，以更加有效地从事政府公务工作。

对公务员的培训，一般都强调学用一致，即要求培训内容与工作实际相结合，在培训中学习到的知识和技能，要与公务员所在职位的工作有密切的关系，能迅速、直接地运用于实际工作之中。在培训过程中，公务员因等级不同、工作种类不同而分别接受不同内容的培训。例如，对于高级公务员来说，对于他们的要求是目光远大、灵活多变、知识广博和统顾全局，他们迫切需要的是具有协调各种矛盾、解决宏观问题的“战略技能”，因而他们培训的内容侧重于经济学、政治学、社会学、法律学、国际关系、社会政策、运筹学等等；而对于低级公务员来说，他们需要的大多是从事某项专门技术和工作的技能，因而他们培训的内容则多侧重于办公机械使用、档案管理、文书处理、打字和速记等等。

公务员的培训，一般分为职前培训和在职培训两大种类。所谓职前培训，就是公务员经考试被录用后，在正式工作之前接受的就业培训。职前培训又叫入门训练、初任进修等。因为初任者原来在学校接受的普通高等教育，其性质和内容与实际公务工作的相关程度不强，而要按照一定的公务程序从事好公务活动，就需在任职以前对职务的业务情况有所了解，需要由具有丰富行政经验、熟悉这些公务工作的人员，向他们传授职位上的工作方法和工作经验，以尽快地适应工作。所谓在职培训，就是公务员在工作一段时间后，由国家有关的培训机构根据需要对他们进行短期或长期的训练，其作用是不断向公务员灌输新观念、补充新知识，让公务员及时掌握先进的工作方法和工作技能，使行政效率在公务员自身素质得到全面更新和发展的同时得到提高。

在实行公务员制度的国家里，公务员的培训制基本上都达到了比较科学、比较健全的程度。概括来讲，这些国家公务员的培训制大体上具有以下几个特点：

1．培训制度法律化。即把公务员的培训制度以法律的形式确定下来，给以法律保障，明确规定，接受培训既是公务员应享受的权利，也是公务员必须履行的义务。例如，美国在1958年就通过了专门的《政府雇员培训法令》，法国在1984年7月12日和1985年6月14日也分别颁布了对地方公务员和中央机关公务员进行职业培训的法令。

2．领导机构专门化。即设立专门主管公务员培训的领导机构，以便加强对公务员培训工作的领导、组织、协调、监督和研究。如英国早在1944年就在财政部中设立了专门的培训教育司，担负全面监督公务员培训的职能；1968年，在文官事务部中又设立了人事管理培训司，接管原财政部培训教育司的职责。在美、日、德等国家中，也设立有相应的公务员培训领导机构。

3．培训机构多元化。没有全国统一和整齐划一的培训单位，而是以行政学院或类似行政学院的培训机构为主体，配以专业部门公务员的培训组织（如日本的国税厅培训学校、法国的财政部税务学院）以及普通的高等院校等，形成经纬交织多渠道的培训网络。

4．公务员培训的终身化和实用化。由于现代社会与科技的迅猛发展，知识老化的速度加快，公务员只有接受“终身教育”，经常参加培训，才能在任职期间不断掌握新的知识和技能，才能适应工作的变化；在公务员培训的课程方面，强调实用性的内容、方法和技术，使公务员能够用培训中学到的知识、技能和技巧，迅速地改变工作面貌，提高行政工作效率。

5．培训、任用和晋升的一致化。即注意把公务员的培训与公务员的任用和晋升挂钩，做到训、用、升的互相配套，这样可以鼓励公务员在培训中努力学习和展开竞争。

在我国，建立和健全一整套国家公务员的培训制度，是我国国家公务员制度建设的重要内容之一。一些在公务员培训方面具有丰富经验的国家的实践表明，一整套系统、完善的培训制度是不断开发和提高公务员智能、更新公务员素质的有效途径。

四、退休制

当公务员因年老或其他原因（如因公致残等）而不适宜继续工作时，由政府机构发给该公务员一定的退休金，并使之退出政府公务职位，这就是公务员的退休。公务员的退休制作为公务员系统的人员输出机制，与考任制一起担负着促进公务员队伍更新代谢的功能，保证了政府部门工作人员新老交替的顺利进行，是使公务员队伍年龄结构保持年轻化、阶梯化、稳定化的有效手段。

公务员的退休，一般都有一定的资格条件限制，只有达到一定的退休条件，公务员才可被准予退休并享受退休待遇。概括起来，公务员的退休条件包括以下三项内容：

1．年龄条件。一般国家都规定为60周岁左右。如英国、日本都是60岁，法国是65岁，德国男性是65岁，女性为60岁，美国公务员的最早退休年龄也不超过70岁。

2．工龄和缴纳退休保险金的年限。许多国家都对公务员退休的工龄条件做出了规定，即公务员只有工作过一定的时间，才可享受退休待遇。如英国和德国规定，公务员退休的最低工龄条件为10年。在有些国家，公务员退休金的一部分是直接来源于公务员工作期间从工资中抽取并定期缴纳的作为退休储蓄金的保险费，这些国家还对公务员缴纳保险金的年限做了规定。如美国规定公务员退休的工龄和缴纳保险金的最低年限为5年，日本规定为20年，法国规定为15年。

3．身体与精神状况。一般国家都规定，公务员因伤残、疾病或由于体力、智力、精神上有了缺陷而永远丧失工作能力时，可以准予退休。如德国规定，公务员若因身体健康状况不佳，一直不能完成所担负的工作任务，可安排提前退休。美国也规定，对因伤残、疾病而完全丧失工作能力的公务员，不受年龄限制，只要满5年工龄，即可准予退休，享受退休待遇。

公务员退休的方式可以分为以下几种：

1．按公务员本人的主观愿望来划分，可分为自愿退休和强制退休。凡具备最低法定退休条件而自愿请求退休者，属自愿退休；公务员达到法定年龄极限时，政府强制其办理退休手续，这是强制退休。大多数国家是这两种方式并行。

2．按公务员本人身体状况来划分，可分为正常退休和特殊退休。公务员身体状况正常而已达退休年龄的退休，属正常退休；公务员虽未达法定退休年龄但因身体状况不能继续工作而退休者，属特殊退休。

3．按公务员退休后是否还再参加工作来划分，可分为终身退休和暂时退休。终身退休是指公务员永久退出政府工作，不再参加政府公务的退休；暂时退休是指公务员因特殊原因（如机构撤销、人员精简）而丧失工作，待以后有机会又可重新工作的退休。

由于各国退休的方式和条件不同，退休金的种类也不同，归结起来有普通退休金、退休津贴、一次性退休金、残疾退休金和遗属退休金等五种。各种退休金因国别不同而有不同的计算和发放方法。但从退休金的来源上看，主要有两种渠道。第一种渠道是政府筹款，即来源于政府每年的预算开支；第二种渠道是靠公务员自己逐年筹款而得，即来源于公务员工作期间定期缴纳的退休储蓄金。在一些国家，如英国和德国，采行的是单一渠道的退休金筹集制，即政府筹款制；在大多数国家里，如美国、日本、法国等，采行两种渠道并用的方式，即政府与公务员共同筹款制。这两种筹款制可以说是各有利弊。在许多国家里，还采用了退休金适时增长的方式，其基本做法是将退休金与工资增长指数或物价上涨指数挂钩，退休金随其增长而适当地增长，这样做的目的是为了不降低退休金的实际购买力和保证退休人员的生活随社会整体生活水平的提高而提高。

公务员的退休制度，是现代人事行政中才具有的内容，它是社会保障制度的一个重要组成部分。目前，世界上绝大多数国家中（包括未实行公务员制度的国家），都有政府工作人员的退休养老制度，只不过在不同的国家，退休制的具体内容和所达到的科学化程度不同而已。