第三节 现代人事行政中的职位分类

职位分类是国家公务员制度的基本问题之一。职位分类还是品位分类，职位分类的标准及其现实合理性、现实可行性、现实效用等，不仅涉及人类社会的价值标准、伦理道德问题，而且涉及公务员的稳定性、工作动机、工作潜能的发挥等一系列的管理问题。

一、职位分类的缘起和发展

所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。

职位分类是为适应现代社会发展的需要，而首先在美国的公务员管理体系中兴起的一种科学的人事管理方法和手段。19世纪末到20世纪初期，随着科技的进步，经济活动的增多，社会分工的精细，政府的职能迅速扩张，政府管理工作日趋复杂，政府公务活动的范围也越来越广。在美国，联邦公务员的数量由1884年的1万多人猛增到1924年的41万多人。机构的膨胀，公务种类的增多，人员的增加，对公务员的管理提出了更高的技术性的管理标准，公务员中诸如“同工不同酬、同酬不同工”的现象随处可见，整个公务员的管理工作显得非常混乱。这种状况显然不能适应社会发展的需要，因而在这一时期美国公务员管理中迫切需要解决的问题，就是要用科学的方法，将政府公务职位加以分类处理，使政府繁多复杂的公务职位得到科学化和专业化的管理。

如前所述，这一时期管理科学的理论研究和实际应用在美国取得长足发展。1895年，被人们誉为“管理科学之父”的美国科学家泰罗，开始从事“工作时间研究”，即专门研究完成某项工作所需的标准时间，以提高劳动生产率。他的朋友基尔勃莱夫妇也同时进行人工操作动作的标准化研究。在他们研究的基础上，“工作分析”和“工作评价制度”产生和发展起来，并首先运用于美国的工商企业中。工作分析和工作评价制度在工商企业中取得巨大成效，这逐渐引起了美国人事行政部门的关注。不久，与工作分析和工作评价制度精神实质相同、内容形式相近的职位分类制度，便被引入到美国公务员的管理领域之中。1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制，随后，其他一些城市也相继仿效实行。1923年，美国国会正式通过第一个联邦政府职位分类法案，规定成立联邦人事分类委员会，办理联邦公务员的职位分类。这是世界上最早的公务员职位分类制度。

在美国采行职位分类制度以后，一些国家和地区如日本、加拿大、菲律宾和我国的台湾地区（国民党到达台湾后）也建立了公务员的职位分类制度。数十年来的实践表明，公务员的职位分类是一种比较科学、比较规范化的人事管理方法，比较适合运用于政府系统的人事行政之中，虽然目前世界上只有少数几个国家实行了公务员的职位分类制度，但这种制度的优越性却已被越来越多的行政学专家所明识，也越来越受到更多国家政府的关注。

二、职位分类的基本概念和程序步骤

实行职位分类的国家，一般都制定有专门的职位分类法。这些国家的职位分类法虽然各有特点，其中的具体规定和分类方法也不尽相同，但是从性质和基本内容上看，都是采用与美国基本相同的方式，其使用的基本概念也是基本类似的。

总的来说，职位分类中的基本概念大致可以包括以下几种：

职系：根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位划分为一个职系。如办事员职系、机械工程师职系等。

职组：工作性质相近的若干职系集合而成为职组。如办事员职系、速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组。

职类：又叫职门。由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类。它是职位分类中最粗略的单位。如行政执行职类、专门技术职类等。

职级：在工作性质相同的基础上，也就是在同一职系中，按照工作责任大小、业务的简繁难易程度和所需资格条件等，把职位划分为不同的职级。如把速记员分为一级速记员、二级速记员和三级速记员等。

职等：把不同的职系中，工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级，这些等级就是职等。同一职等的所有职位在工资待遇上相同。职等的划分，是为了比较不同职系之间职位的关系。如三级护士和一级内科医生，虽在职级、职系上都不相同，但由于工作强度（责任大小和难易程度）基本相同，因而在美国被划入同一职等中，二者领取的工资报酬也相同。

公务员的职位分类，可以描述为这样一种过程，即把政府中各种公务职位，按工作性质和业务种类的不同，从横向划分为若干职组、职系，再按工作责任、难易程度和所需资格条件的不同，在纵向上划分为若干职级、职等，使每一职位都能在横向分类和纵向分类交叉构成的职位分类结构体系中找出自己的位置，从而达到对公务员科学化、标准化、专业化和系统化的管理。职组和职系是录用、晋升、培训公务员时，从工作的业务性质上进行考虑的依据；职级是从掌握业务的程度和工作能力进行考虑的依据；职等则是薪金、待遇、奖惩、调转的依据，同一职等上的公务员，薪金和待遇是相同的。

公务员职位分类的具体过程，一般都是由职位调查、职系区分、职位评价、制定职级规范和职位归类等五个程序组成：

1．职位调查：就是对政府现有职位的有关情况做详细的了解，并对有关资料加以全面收集的过程。对职位有关情况的了解包括以下内容：工作性质、工作数量、工作时间、工作难易程度（包括所需创造力、工作的复杂性等）、工作责任轻重、工作职权范围、工作报酬、所需资格条件（学历、资历、熟练程度与技术高低等）以及所接受和所施行的监督（即上下级关系）等。也有人以“七W”来概括职位调查所要了解的情况和内容，即：Who（何人）, What（何事）, Why（为何）, When（何时）, Where（何地）, How（何法）, Whom（为何人）。职位调查所需收集的有关资料主要是指职位所在机关的资料，如各种法律法规、行政命令和条例中的有关机关权限、部门权限、工作流程等方面的规定。职位调查中采用的方法一般有填表法、直接访谈法、实地观察和综合调查法等。

2．职系区分：即在职位调查的基础上，把职位按照工作性质的异同，分别划分为若干种类的过程。职系区分一般可分三步完成。第一步是先划分出若干职类，即把工作性质大致相近的职位归为一个职类。如可以把所有公务职位大致划分为行政执行类、专门技术类和后勤事务类三大职类。第二步是把每一职类中的职位按照工作性质相近的标准划分为若干职组，如把专门技术类分为医疗职组、工程职组、物理学职组、生物学职组等等。第三步是把每一职组中工作性质相同的职位再划分为若干职系，如把医疗职组划分为内科医生职系、外科医生职系、护士职系等。经由这三个步骤，即完成了职位的职系区分。

3．职位评价：即按照工作简繁难易、责任轻重大小、担任职务所需教育程度和技术的高低，对各职系的职位进行评价，划分为若干个等级的过程。这一过程包括两个步骤：一是职位定级，即在一个职系里按工作难度、责任轻重、所需教育程度和技术高低划出职级；二是职位定等，即把各职系间工作简繁难易、责任轻重大小以及所需资格条件程度相当的职级划归为同一职等，在不同职系中，难度越大、责任越重的职级，所归的职等就越高。职位评价的关键是把每一职位的全部内容尽可能科学地量化表述出来，以进行品评比较，进而划分出职级和职等。常用的职位评价方法有排列法、因素比较法和评分法等。

4．制定职级规范：职级规范也叫职位说明或职级说明书，是用文字对一个职位作标准化和尽可能定量化说明的书面文件。其内容一般包括职位名称、职级编号、职级特征（对该职位工作性质、责任待遇、所属等级的概述）、工作举例、所需资格条件与专门技能（如学历、经历、经验、能力、技术、性格、身体状况等）以及其他一些事项等等。制定职级规范主要是为了指出各职位的工作内容和特性，明确每一职位的职级和职等，以便于对每个职位进行科学化的管理。

5．职位归类：这是职位分类的最后一道程序，就是将每一现有职位的工作性质、内容、资格条件等，与职级规范上的内容相比较，而把它们归入适当的职类、职系、职级与职等。这样，就可以在此基础上，参照职位分类的有关法律，对这些职位上的公务员实行科学的管理。

三、职位分类与品位分类的比较

世界上多数国家，实行的是与美国、日本等国不同的公务员分类制度，即公务员的品位分类。这种分类制的特点是把公务员分成不同的品位等级，公务员既有代表其地位高低、资格深浅、报酬多寡的官阶，又有代表其权力大小、职责轻重、任务难易的职位。

职位分类制度与品位分类制度相比，二者有着明显的不同之处和各自的优劣，概而言之：

1．职位分类是以“事”为中心，以公务员所在职位的工作、责任为分类的依据，以工作的多少来定待遇，按事设职，按职择人；品位分类是以“人”为中心，以公务员个人的资格条件为分类的主要依据，以品位的高低来定待遇。

2．职位分类制中，公务员本人的等级就是所在职位的等级，职位变动，等级也就变动，等级是随职位而定，而不是随人走；品位分类制中，等级与职位是分开的，同样职位的公务员可能品位等级不同，而同样品位等级的公务员也可能职位不同，当职位变动时，品位却可以不变。

3．职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，是同工同酬；品位分类制中则以品位等级定工资，存在同工不同酬、同酬不同工的现象。

4．职位分类制重视专家作用，利于专才成长，实行专才专用原则，非经考试合格，一般不得晋升，而且每一次晋升，几乎都得经过相应的考试，不能“一步登天”式地跨级晋升；品位分类制主要不以考试来确定是否晋升，比较注重公务员的资历，由下级升到上一级比较容易，而且可以有较大的晋升幅度。

5．职位分类制中，公务员分类较复杂，职类、职系、职级、职等划分较多，办理职位分类的程序比较复杂，技术性要求较高；品位分类制中，公务员只做大体上的分类，分类较少，较为简单，不需很高的技术性。

6．职位分类制下，任何公务职位都经调查、评价和划分等级，都有规范性的职位说明，公务员的升迁调转范围和程序都有严格的规定，易于对公务员进行科学管理，但是管理方面缺乏灵活性，公务员流动与调转的限制条件较严格，流动与调转的范围也较小；品位分类制下，公务员的管理具有伸缩性，人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限，但在品位分类制下，对公务员的管理带有更多的经验色彩和主观性。

各国之间由于具体的历史条件和政治经济情况的不同，或是采用职位分类制度，或是采用品位分类制度，比较这两种选择，可以说是各有利弊。近些年来，这两种分类之间出现了一种相互影响、相互渗透和相互趋向的倾向。一方面，采用职位分类的国家，逐步简化了职位分类的结构，缩减了职系数目和职级、职等层次；另一方面，采用品位分类的国家，也开始重视起对职位的系统调查、评价和分类。这一状况表明，无论是职位分类还是品位分类，都不是尽善尽美的公务员分类制度，这两种制度之间，需要的是相互借鉴和扬长避短。

在我国，由于历史背景和现实条件方面的原因，我们不能将国外的有关公务员的分类制度生硬地移植到我国，但是，借鉴和吸收国外公务员分类制度中所包含的科学性精髓，尤其是职位分类制中的科学的技术手段和方法，建立起适合我国情况并能够行之有效的公务员分类制度，确实应当成为我国国家公务员制度建设的一个基本要求。