第二节 现代人事行政制度:国家公务员制度
国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。国家公务员制度自创立以来,经过百余年的政策和制度实践,已经形成了丰富的思想、理论和规制。其中不少内容,值得我们在完善我国国家公务员制度的历史进程中学习和借鉴。
一、西方国家公务员制度的概念与特征
现代意义上的国家公务员制度,最初形成于西方资本主义国家。国家公务员制度的出现,是人事行政制度走向现代化的标志。
“公务员”一词是外来语,最初译自英文的Civil Servant(或Civil Service)一词,中文也有译作“文官”。19世纪中叶,公务员制度首先在当时最发达的资本主义英国得到确立。1883年,《彭德尔顿法》的颁布,奠定了美国公务员制度的基础。迄今为止,绝大多数西方资本主义国家都实行了国家公务员制度。
在西方国家中,所谓“国家公务员”,一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。西方国家的公务员,作为西方各国政治与行政系统中特定的一个群体,构成了在西方各国社会生活中占据着特殊的地位、发挥着特有的功能的社会团体。各国为了对这一社会团体进行有效的管理,提高政府行政工作的效率,逐步形成了一系列有关的规章制度,这些制度对西方各国公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、晋升、调动、退休以及分类管理等做出了系统的规定。这就是西方国家公务员制度。
二、西方国家公务员制度的基本特征
西方国家公务员制度经过几十年乃至上百年的历史过程,经过在实践中的不断修正和完善,到现在已经基本上形成了一个比较健全、科学和系统的管理规范体系。总的来说,西方国家公务员制度具有以下七个基本特征:
1.实行职业常任。即把公务员从事的公务工作当作一种职业性工作,把公务员看成如工程师、医生、教师一样,是一种职业性工作人员,他们不随政党选举的更迭而进退,无过失即可长期任职,不得被随意辞退。
2.公共权力依附于公务职位。即公务员的权力大小是由公务员所在职位决定的,权力不随人走,公务员只能利用所在职位赋予的权力来完成本职工作。
3.贯彻用人唯贤原则。即用人根据才能,而不是依据个人背景和人际关系,保证人们具有均等的任官机会,公开竞争考试,按考试成绩择优录用。
4.实行功绩考核制。即严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作成效,并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考。
5.对公务员进行统一管理。由全国统一的公务员人事管理机构,依据全国统一的公务员法规和政策,对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理。
6.注重专业技术人才。彻底否定政党分赃制倡导者所谓的“政府工作人人皆可为之”的理论,把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。
7.讲究职业道德。要求公务员培养团结合作精神,增强荣誉感和责任心,要忠于国家、廉洁奉公、严守机密、克制言行、不参加任何经商赢利活动等。
长期以来,具有上述七项基本特征的西方国家公务员制度,对提高政府的行政管理效率、维持多党竞争条件下国家政权的稳定性和国家政策的连续性,加速资本主义商品经济的繁荣和社会生产力的发展等,都起到了积极的促进作用。当然,同任何一种社会政治制度一样,西方国家公务员制度也存在某些局限和弊病,但是若从宏观的角度,以科学、理性的标准来衡量它时,可以发现它仍不失为一种有效的现代人事行政制度。
三、西方国家公务员制度的确立标志
从19世纪中叶到第二次世界大战前后,西方主要资本主义国家相继建立了现代国家公务员制度。
西方国家公务员制度得到确立的标志之一是常任的职业公务员制的建立。在此以前,西方国家政府公务人员的来源主要有两种:第一种是私人庇荫制,即掌握政府重要权力的那些人,把政府中的职务分给自己的亲属、朋友和其他与自己关系密切的人,给他们以政治上的封荫和庇护;第二种是政党分赃制,即政党在选举获胜以后,把官职作为战利品据为己有,公开在其支持者之间进行肥缺分赃。在这两种情况下,政府中的公务人员没有专门的招聘手续,工作表现不受重视,职务晋升无人过问,人们不把为政府部门服务作为一种终身职业,没有任何保障可以使公务人员不受政治变迁的冲击。恰恰相反,由于公务人员的职位得不到长久保证,会随着政治上庇荫者政治地位的下降或政党选举的失利而丧失自己的政府职位,因而政府的公务人员不能够专心致志地工作,更多的人把大量的时间、精力花费到了织结私交、投机钻营和政党事务之中,造成了政府工作效能的严重低下。常任的职业公务员的建立,使政府中职业政治家和职业公务员得以区分(即政务官和业务官的区分),职业公务员若没有重大过失即可永久留任,直至退休。这些职业公务员由于工作职位有长久保障,因而能够专心工作,并能够在稳定的职业性工作过程中,不断地积累经验,并得以把积累起来的经验再运用于工作实践之中,这样也就必能大大地提高政府的工作效能。因而,确定公务员的公务工作和公务职位的职业性,是现代人事行政制度即国家公务员制度得到确立的首要标志。
西方国家公务员制度确立的第二个标志是公开考试、择优录用制的建立。考任制是西方各国公务员制度得到确立的最显著、最关键的标志。在此以前,西方各国都还没有形成系统有效的考试录用政府工作人员的制度,政府中的职位常为一些能力低下的庸才所占据,行政效率由于受到工作人员素质的影响而十分低下。而公开考试、择优录用制的建立,则给西方各国的政府工作带来了活力。一方面,考任制把政府工作人员的标准统一化,将大量的平庸之辈排除于政府部门之外,吸纳了大批社会精英人才进入政府之中工作,消除了私人庇荫制和政党延续性的种种弊端,把公平竞争的机制引入了政府人事行政体系之中;另一方面,考任制又保护着公务员集团的特殊利益,它保证了公务员的统一来源,确定了公务员所具有的共同背景——均由考试录用而来,而这相同的背景及其背后隐示着的基本相同的素质,以及由此引发的公务员之间的认同感和对其共同利益的认知,则促使了公务员队伍的凝聚,而一支稳定、团结、强大的公务员队伍则反过来促进了公务员制度的巩固和发展。因而,没有考任制,西方国家公务员制度根本就无从谈起。