第四节 组织原则

行政组织原则是为行政行为提供指导的一种基本论述，是使行政组织长期稳定、平衡、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范或法则，是行政组织机构设置所应遵循的范例。原则可能是真理但不等于真理。原则的基本涵义只是对一定客观现象所具有的共同性质做出理论概括，真理则是对一定客观事物必然性的揭示和对一定客观事物发展规律性的反映。因此，原则基本上是一种知识和规定性。

一、组织原则的形成与意义

可以称之为原则的规范或法则至少应当具备四个方面的条件：

第一，理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍特性的观察基础之上，换言之，实践是原则的理论前提。

第二，理论概括，即原则有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。

第三，理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应当附有原则的适用条件。

第四，社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。

二、组织原则的主要内容

在关于组织研究的不同历史时期，先后有过许多关于组织原则的理论概括，其中较为系统、明确和具有代表性的有：

（一）利恩·阿尔福特（Leon Alford）的十项工商管理原则：

1．目标的原则：组织各部门的目标与全部事业的目标和方针相一致。

2．权责一致的原则：指挥权力与执行责任相等。

3．最高权威的原则：高级首长有督促部属责任心的责任。

4．权威系统的原则：明确规定自上而下的控制系统，以具有正式权威。

5．控制幅度的原则：一个首长正式指挥管理5—6人为宜。

6．特殊注意的原则：特别注意例外事务或计划以外的政策问题，提高管理效率。

7．指派任务的原则：每一个人应当限定一项主要职务。

8．权责确定的原则：明确规定每一个人的工作任务、权限、责任及其相互关系。

9．业务类同的原则：同类与相关工作任务，应交由一个单位或一个人去完成。

10．组织成效的原则：组织工作顺利有效，是检验组织结构的最后标准。

（二）卢瑟·古立克和林达尔·厄威克的八项行政管理组织原则：

1．目标的原则：所有的组织都必须建立和表现出一个明确的目标。

2．相符的原则：每一个职位的权力与责任都应当一致。

3．权限的原则：上下级之间、成员之间应当建立一种明确的权限关系和责任关系。

4．专业化的原则：每一个人的工作都应当限制为一种单一的职能。

5．控制幅度的原则：每一位主管人直辖下属不得超过5—6人。

6．协调性的原则：以协调来保证组织的和谐与促进组织的统一。

7．明确性的原则：每种职位和工作规范都应有明确规定。

8．平衡的原则：组织结构应当系统考虑，避免畸形或偏激，以利于长期稳定发展。

（三）马克斯·韦伯的八项理想行政组织的原则：

1．劳动分工的原则：明确规定每个人的工作任务及其相应权责，并通过规章制度使之作为正式的合法化的职守。

2．层级节制的原则：按地位高低规定命令与服从的关系，除最高领导者外，每个人都只有一位上司。

3．公平合理的原则：每一个人都必须经过公开和公平合理的考试进入组织或得到提升。

4．职业训练的原则：必须经常对成员进行有效的职业培训，以期提高专业知识或技能水平。

5．法制的原则：法制具有崇高的地位，以使组织及其成员能够遵循规定的途径，有序和有效地追求和完成组织目标。

6．职业化的原则：公务人员一旦获得公务资格就同时获得职业保障，以使其专心致力于业务工作。

7．固定薪俸的原则：每一名机关成员薪金都按其地位和资历由明确的薪俸制度所规定，同等职位或工作的人享受同等待遇。

8．奖惩制度的原则：根据机关成员的功绩和工作状态，按预定标准和尺度给予相应的奖惩。

（四）行为学派的组织原则，他们关于组织管理的规定性可以概括为以下方面：

1．人格尊重的原则：社会—心理需求是人们工作热情的主要动因，因此应当在人们的感情与工作任务之间建立合理的平衡。

2．运用非正式组织的原则：非正式组织不可避免地要影响到正式组织的领导、管理制度及其效能，因此，应当充分认识并合理运用之。

3．参与管理的原则：通过参与管理，增加成员的主体意识，进而调动人的潜能。

4．优化人际关系的原则：人际关系直接影响组织的整体氛围和成员心理平衡，因此，应当经常注意调节人际关系，引导健康、和谐、有益互动人际关系的形成和发展。

5．培养新型领导能力的原则：其核心是民主管理意识和技能，因此，应当培养各级管理人员倾听意见、了解下情、吸引群众的观念、技能和魅力。

（五）系统学派的组织原则，其内容较多，基本的理论规范如下：

1．整体性原则：规定组织系统是个整体，整体是要素的有机结合，只有整体才能产生整体效应，因此，应当强调总体目标、利益和功效。

2．有序性原则：规定组织是按一定秩序和等级形成的系统，因此，应当合理划分等级和部门，并相应规定权力和责任。

3．结构性原则：规定不同的组织有不同的结构，要素和结构共同决定组织的性质，因此，必须正确选择组织的结构。

4．动态性原则：规定任何组织都处在动态之中，一个系统的质一旦流入其他系统就会具有其他系统的质，因此，应当注重社会环境和组织自身条件的变化，实现二者之间的动态平衡，并不断努力改造内外环境。

5．相关性原则：规定任何事物都是相互联系的，一个因素的变动将影响其他因素的变化，因此，组织的一切决策都必须作系统的设计。

6．开放性原则：规定只有开放的系统才能与环境大量交流信息、能量和材料，才能形成有效的投入、转换和产生的良性循环，实现熵的负值转换，因此，组织应当尽可能扩大与环境超系统的双向交流，以取得不断发展。

7．最优化原则：规定期望值将引导组织的持续努力，较强的动机和较好的组织条件是将组织推向前进的动力，因此，应当努力使组织始终处于最佳状态，首先是最佳决策状态。

8．反馈原则：规定信息反馈对保持组织的稳定、有效和发展具有至关重要的意义，因此，应当设计组织活动流程中的回路，建立及时、有效的反馈机制，包括较为灵敏的自动报警系统。

（六）权变观的组织原则。权变观的主要理论倾向并不重视原则的意义，而是强调灵活性和适应性的重要性，强调从特定的条件出发实施具体的管理，即强调特定的社会历史条件与组织性质、状况、能力等诸因素之间的对应关系。因此，权变观的组织“原则”只有一条，即一切以时间、地点和条件为转移。从这个意义上说，迄今为止一切行之有效的组织管理原则，都是权变观所认同的原则，问题的关键只在于对环境与组织之间相互关系的理解和判断。

三、我国国家行政组织的基本原则

我国国家行政组织即政府组织，其基本原则从根本上说是由我国国家的社会主义制度所决定的。就国家的政治生活、法律生活和社会生活而言，它是通过国家的最高权力机关——全国人民代表大会制定的宪法和有关法律所规定的。就行政现象和管理行为而言，它则是政府通过行政法规和方针、政策所确认和实施的。概括起来说，我国国家行政组织所遵奉的基本原则有以下几个方面：

（一）为民便民的原则。这是我国国家行政组织第一的和最高的原则。违背了这一原则，也就背离了社会主义方向。为民，就是要以为最广大的人民群众谋利益，作为一切政府工作的出发点和宗旨；便民，就是要与人民群众保持最密切的联系，方便人民群众，通过国家行政管理的有效运用，更好地为人民办实事。

（二）完整统一的原则。完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一；统一，则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。实现完整统一的关键在于合理的行政授权，并在此基础上实现国家行政决策、行政行为的一致性。

（三）权责一致的原则。该原则的要义，是建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。一般说来，行政权力应当与行政责任成正比，职位、职权、职责应当相一致。在权责一致的原则下，对那些“例外”的边界事务或特殊事项，则应当由主管首长裁定后补入正式规定，变“例外”为“例行”。

（四）精干效能的原则。精干，是指国家行政组织的一种数量状态，其内涵是指以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。效能，是指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理目标的能力。精干与效能相联系，则是指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材力与其工作效绩之间的合理比例。精干与效能组成一个完整的概念，精干促进效能，效能需要精干。精干效能不仅有助于提高行政效率，而且有助减少行政开支。因此是社会主义国家行政组织所必须的。

（五）依法行政的原则。其核心，是要建立法制观念，培养对法制的遵从。在我国，行政制度是社会主义的法制制度。依法行政就是要遵从宪法和法律对国家行政组织的宗旨、地位、权力、职能、预算、编制、机构、程序等的规定，并自觉接受国家权力机关和人民群众的监督，同时，依照法的精神、原则和条款实施行政管理。依法行政是保证社会主义方向，抑制和克服官僚主义，减少和避免行政决策失误，反对和杜绝违法乱纪，取信于民和造福于民的重要原则。

（六）适应发展的原则。其基本要求，是根据历史条件的变化，相应进行国家行政组织的调整或变革。它包括三个方面的含义：其一，根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和公务活动方式，其二，根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段，其三，以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。

最后，值得强调的是，我国国家行政组织是一个复杂的大系统，关于这个系统的任何规定性即原则，都是一个相互联系、互为因果的系统工程问题。因此，强调各项原则的互生性、互动性，是发挥原则的规范或法则的指导作用的重要前提。