第三节 组织结构

结构是组织的基本属性之一。组织的性质不但决定于它的组成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。正因为不同的组织有不同的要素和不同的结构方式，所以，不同的组织有不同的性质。

行政组织结构是机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。属于结构的问题包括：组织中的权力关系和等级关系；指导各机关及成员活动和关系的、经过计划的正式政策、程序及控制方法；规定职责和任务的方式；协调各种活动的方式、报酬的安排以及其他引导成员行为的设计。

一、组织结构的性质

结构是组织的基本框架。它确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。在正常发展时期，结构直接反映和表现组织的持久和稳定的内部关系；在变革时期，结构则是变革的基本方式之一。结构是抽象而无形的，因而不能直观其存在。但根据“黑箱”原理，结构是可以观察和分析的：

（一）结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。

（二）结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。机关活动的往来，实际上表现的是机关内大量职位的衔接，这种衔接直接体现机关的法规制度。

职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，因为一定的职位代表一定的职权和职责。从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化的过程，三者以职位为基础形成正比例关系。在国家行政组织中，强调的是职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此来保证组织结构的稳定性和持久化。职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。因此，通过对职位的分析，就可以把握住组织结构的特征。

（三）结构与模式。在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构形态，这些形态我们称之为结构模式。自工业革命以来，可以称为模式的组织结构主要有以下几种：

1．直线集权制，是一种较早、较简单的金字塔等级结构。其特点，是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，各级主管人对所属的一切问题负责。因此，它是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥—服从关系为特征的结构形态。

2．直线参谋制，是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构。这种结构的设计思想，是要通过纳入一批具有某种知识、经验和技能的管理人员，并赋予他们一定职能的办法，来解决组织大型化、复杂化、专业化与首长个人局限性的矛盾。参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过其思想被首长采用而实现的。他们的介入，为行政首长提供了更多的比较和选择的可能性。从这个意义上说，参谋技术是现代专家智囊技术的先声。

3．直线职能制，其特点是在统一的指挥系统之外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构。它们一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受首长委托实施专业行政管理，形成所谓部门管理体制。

4．直线综合制，是直线参谋制与直线职能制的混合体。其特点，是在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。前者主要起“思想库”和智囊作用，为行政决策尤其是重大决策提供建议、方案、论证或可行性分析；后者则主要实施部门行政管理，并参与决策。直线综合制是现代社会发展对国家行政组织的必然要求，因此是现代政府的主要结构形式。

5．直线分权制，其比较流行的有项目型结构和矩阵型结构等，在国家行政组织结构中，除某些大型公共建设项目需要外，通常较少采用。

6．多维结构，是近年来发展起来的一种为大型化、复杂化组织设计的综合式结构，它可以是三维的，也可以是四维的甚至更大。多维结构通常为经济性组织所采用。

（四）结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。就国家行政组织而言，由于国别、地区和历史发展时期等因素，行政组织的结构是存在差异的。在议行合一的政治体制中，行政组织的内部结构差异小一些，在三权分立的政治体制中，差异则大一些，尤其在实行联邦制的国家中，国家行政组织的内部结构差异可能更大。差异为比较提供条件，从而为观察和分析组织结构提供条件。

二、管理幅度与管理层次

管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。因此，管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。

（一）管理幅度。管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人员所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。科学合理的管理幅度没有统一的标准，它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关。一般说来，决定组织管理幅度宽窄的主要因素有三个方面：（1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；（2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态以及与组织有关的家庭或家族意志等。

管理幅度是与专业化联系在一起的，它要解决的问题之一，是如何和根据什么标准对组织进行横向分工。在这方面，国家行政组织采用的基本标准主要有四类：

1．按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。按功能划分组建单位，有利于权力统一、责任明确、提高效率、评判政绩、培养专才，但如果处理不当，也可能对内造成协调困难、妨碍综合优势和培养行政通才，对外增加社会负担。

2．按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。其优点，是有利于充分利用现代科学知识与技术，促使有效的技术合作，节省人财物力和进行成本效益分析。其缺点，是有可能造成技术官僚倾向，比如，重视技术轻视政策，崇拜手段漠视法律，淡化公共行政的社会公益目的等。

3．按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。这种划分权力集中，因地制宜，行政一致，有利于照顾地方利益和反映地方意见，也有利于形成综合优势，但处理不当也可能出现地方本位主义或挟地自重现象，引起纠纷，妨碍国家的整体进步和发展。

4．按人或物划分，即以管辖对象——人或物为划分标准组建行政单位。这种职能划分好在对象明确、职责清楚，因而有利于不受干扰、全力以赴，但也可能肢解行政职能、割裂机体，妨碍整体行政功能。

（二）管理层次。管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。因此，管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。

不同的行政组织其管理层次的多寡不一，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级，前者如通用的部、局、处三级建制，后者如国务院、省政府、县政府、乡政府四级领导体制。但无论哪一种层次组建方式，其上下之间都有比较明确和严格的统属关系，都是自上而下的梯形金字塔结构。一般说来，组织高层比较偏重组织的总目标、原则、决策、协调、监督等方面的事务，因而人数和机构相对较多。从这个意义上说，行政事务的性质与管理层次的高低成正比。因此，国家行政组织通常都是金字塔式结构。

三、行政组织体制

行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。行政组织体制的核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。以此为内涵，行政组织体制大致可以分为三种类型：

（一）首长制与委员制——权力归属和运用完全不同的两种体制：

1．首长制。亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。在这种体制下，由于行政首长权力集中，所以，指挥高度统一、命令上下贯通，对信息的反应速度和决策的速度都比较快，因而行政效率较高，行政责任也比较明确，因而为多数国家政府所采用。但如果处理不当，也可能由于行政首长个人的局限性而贻误决策，或者滥用权力、独断专行、营造私利，而置国民利益于不顾。在现代国家政府中，在普遍实行首长负责制的同时，往往还同时通过法定制度，建立和强化了咨询机构和监督机构。

2．委员制。亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。委员制体现民主精神，有利于反映各方面的意见和集思广益，也有助于防止和克服舞弊现象。但如果运用不当，也可能出现职责不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力等现象，并可能由于法不责众而妨碍行政责任的落实和行政纪律的执行。

（二）分级制与分职制——纵横相交、相辅相成的两种体制：

1．分级制。又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。在实行分级制的组织体制中，组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上或领域上都是部分的和不完全的。分级体制是典型的层级节制结构，其优势在于：结构严谨、事权集中、指挥灵活、行动统一，但如果层级节制过严，有可能抑制下级的主动精神，并使行政首长忙于处理日常事务，无暇顾及调查研究和组织的变革与发展。

2．分职制。又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。分职制有利于集中技术人才和发挥技术优势，也有利于行政首长将注意力集中到组织的整体谋略方面。但如果运用不当，也可能松弛行政权力，使组织的横向配合与协调发生困难。

技术分工是分职制的要义，指挥统一是分级制的精神。在现代政府中，分职制与分级制是相辅相成、互相依赖的。因此，现代国家行政组织一般都实行所谓“职级综合制”。

（三）分权制与集权制——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制：

1．集权制。亦称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。集权制指挥坚强有力，计划统筹兼顾，同时有利于严明行政纪律，也有助于大型公共建设项目和综合性社会事务的管理。但权力过分集中不仅会使下级意志消沉，而且一旦权力的行使出现重大失误，就可能严重损害行政组织的社会目的，并抑制组织的持续效绩。

2．分权制。亦称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征，表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。分权制具有灵活性和适应性的特点，因而容易收到因地制宜的功效，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。但分权过甚，也可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害国家行政组织的整体目标和功能。

分权与集权历来是一大政治问题，也是一大组织管理问题，所以，是有关行政研究的一个长期课题。一般说来，统中有分、分中有合、统分结合、相得益彰是比较理想的行政组织体制，但在什么条件下偏重于集权或分权，就要看哪一种体制更有利于实现组织的总体战略目标，更有利于造福于人民，更有利于使组织充满活力，更有利于实现组织的进步和发展。