第三节 行政授权

行政授权作为行政权力分配的主要形式，它不仅存在于行政权力的纵向分配当中，而且也存在于行政权力的横向分配当中。因此，行政授权是经常发生的，而且使用范围也非常之广。对它进行专门研究是非常必要的。

一、行政授权的性质和特点

“权力有政权与职权之分”。政权和主权概念相关，它在法律上是无限的，不可转让和不可分割的。而“职权则是最高权力所委任、所体现或由法律制裁所支持的权力”，其在法律上是有限的、可委任和可划分的。我们这里所讲的行政授权，便是从职权意义上而言的。

（一）行政授权的涵义

就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给相应的人或相应的机构代为执行，“就是分配他人具体任务以及完成这些任务的权力，同时双方对如何评估任务结果的方法达成一致意见”。任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工之后，就必然要发生授权行为。从现在的观点看，授权的意义在于，它能加速决策过程并缩短反应时间，能激发下属的主动性、积极性、创造性和责任感、成就感，能简化管理过程并节约管理成本。这些优越性使得授权成为当代管理中权力分配和运行的重要机制之一。

行政授权乃是授权的一种形式，系指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。行政授权缘于两个主要的因素：其一是处理复杂公共事务的需要，其二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。行政系统通过建立组织来引进人才，分担各种行政任务。这些是行政系统之所以要建立科学授权体制的基本原因。

从形式上看，行政授权总是以行政任务为基础的。它通过工作任务指派的方式表现出来。但是，上级在向下级交派任务的同时，必须给予下级相应的权力。否则，下级行政机关的工作是无法展开的。而下级一旦得到了权力，就需要负有一定的责任才不至于滥用权力。因此，行政授权由三个基本的要素构成：（1）指派工作任务；（2）授予行政权力；（3）承担工作责任。

从内容上看，行政授权包括两个层面：其一是决策权力的授予，即上级把一部分问题的决策权授予下级行政机关或职能机构；其二是执行权力的授予，即上级行政机关允许下级在一定范围内自主决定完成工作任务的步骤和方法。至于行政授权在具体实施过程中应在哪个层次上进行，这需要根据行政任务而定。

（二）行政授权的特点

就其性质而论，行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一行为有三个方面的主要特征：

第一，行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。它通过上下级行政主体间在不同层次上的授权与被授权，进而形成一种新的动态权力配置体系，来不断适应公共事务和行政工作经常性的发展变化。

第二，行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。任何授权活动都必定是发生在上下级之间的事情，一般都是上级领导对于其部属或下级的一种管理行为，其核心内容是上级领导给下属分派任务。从一定意义上说，行政授权也可以看作是领导方法或者领导艺术问题。

第三，行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。在行政授权中，上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行使权力的同时，也担负有相应的责任。这样，就导致一个权责体系的产生。

一言以蔽之，“良好的行政授权需要在分派工作任务时尽量使权威与责任也获得等量的分配”。

以上三个方面的特征，使得行政授权在整个行政权力的分配中呈现出明显特点。也正是这三个方面的特征，将行政授权与行政法律关系上的委托、代理、助理及一般的组织分工区别开来。（1）行政授权与行政委托不同。行政委托指的是行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。其中作为委托对象的组织和个人，既可以是行政权力主体，也可以是其他社会组织或法定个人，且委托事务比较具体。而行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体。（2）行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负其责。而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。（3）行政授权与行政助理不同。行政助理是由人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍然负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任。在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。（4）行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。

二、行政授权方式

行政授权方式非常复杂。人们所站的角度不同，对于行政授权方式的认识也各有所异。根据不同的标准，可以对其进行分类认识。

（一）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。

1．充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。以这种方式进行授权并非上级向下级指派特定的行政事务，而是上级行政主体向下级发布一般工作指示。大多数的行政授权都属于这一类。充分授权具体又可以分为三种情况：（1）柔性授权，即上级领导者对工作不做具体安排，仅指示出一个大纲或轮廓，下属可以随机应变、因地或因事制宜地处理工作，有比较大的自由。这种情况要求精明能干的下属。（2）模糊授权，即授权者一般不明确地讲明工作的事项与范围，只指示所要达到的任务和目标，被授权者自己去选择完成任务的具体途径。该形式一般适用于任务艰巨、需要调动下属积极性的情况。（3）惰性授权，即上级领导者把自己不愿意处理的纷乱繁琐事务交给下属处理，其中也可能包括领导者本身也弄不清怎样处理的事务。此种形式需要授权者对下属有充分的了解，并且下属有较强的独立工作能力。

2．不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。这种授权事关重大，涉及一些重要的事务和问题。上级行政领导不能不负起主要责任，下级行政主体被授予的权力是有限的。在刚性授权过程中，被授权者的职务、责任和权力等均有明确的指定。

3．制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。制约授权所适用的情况主要是：工作难度较大、技术性较强且容易出现疏漏，故而不宜进行充分授权；上级领导者管理幅度大、任务重，无足够的精力实施不充分授权；或者领导者本人专业知识有限，而无法实施刚性授权。需要指出的是，采取复合授权方式，授权者离不开助理的协商和帮助。

4．弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。这种授权适用的情况是：任务复杂，上级对下属的能力和水平无充分把握，环境和条件处于多变状态。

可以看出，这四类授权方式当中，前两个类型是基本的授权方式，后两个类型是前两种基本方式的复杂综合，其适用的场合比较少，且运用起来难度较大，授权者必须谨慎使用。

（二）根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。当然，随着时代发展和科技进步，行政授权所使用的信息传递介质也在不断发生变化。传统的介质主要依赖纸质和人与人面对面的沟通。而当社会进入信息时代，多媒体沟通成为社会生活的重要组成部分，自动化、计算机化、数字化和网络化在行政管理中扮演着日益重要的角色。数码技术不仅带来电子介质大量出现，而且还使以网络为核心的虚拟介质成为可能。进入21世纪，无纸办公催生了红头文件的电子化，电子文件在信息沟通中占有越来越重要的地位。但是，多媒体和虚拟介质的出现主要是为行政授权提供了方便快捷的技术，并未改变书面授权和口头授权两大基本形态。

1．书面授权，系上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的授权形式。不管所使用的介质如何，这里所谓文字形式包括工作说明书、组织手册、职级规范、办法条例、事务规章、工作分配表、上级对下级的工作训令与指令等等。

2．口头授权，系上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。随着多媒体介质的增多，直接面对面的口头授权开始变得越来越少。需要注意的是，对于责任重大的事情，不宜采用此种方式。否则，将可能导致权责不清、互相扯皮、玩忽职守等后果。

（三）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。

1．正式授权，是指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，换言之，即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。这是通常情况下普遍采用的授权方式，其规范性和程序性都比较高，但相对古板。

2．非正式授权，是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。非正式授权一般都是在如下情况中采用的，即在工作过程中，下属工作人员厌恶正式程序，或不愿遵守规定的程序，甚至抵制正式的授权。非正式授权主要使用于非正式组织大量存在的行政权力体系当中，其规范性和程序性较低，却相对灵活。虽不属于普遍现象，但非正式授权确是行政授权中所不可或缺的形式之一。

三、行政授权过程

（一）行政授权的条件

行政授权意义非常重大，事关管理成败。一方面，进行授权既可以减少上级权力主体的负担，使之有时间处理重大问题，又可以提高下属的能力，充分发挥其专长，还可以对下级管理主体有巨大的激励和推动作用。显然，忽略授权必将影响到管理事业的成败。另一方面，说授权意义重大，并不意味着在任何情况下都可以进行授权。须知授权是需要一定条件的，在条件不具备情况下进行授权也可能出现问题。

就行政管理而言，行政授权的条件至少可以理解为如下几个方面：

1．行政授权需要良好的组织和人事基础。

第一，行政管理的目标已经确立，方向正确，任务明确。行政工作的预期成果标准已经普遍制定，并且这些标准都是公平合理、切实可行的。

第二，行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全。这也就是说，“一个实现授权的组织需要明确的目标和坚强的领导”。

第三，行政首长认为组织内部的人事安排大致已经确定，不再担心部属的过分变动，而且被授权的下属具有相应的权力能力和工作技能。

第四，“授权意味着信任”。这就要求行政组织各个层次的人员尤其是主管与部署之间彼此都能互相信任，组织内部气氛和谐。授权者充分信任部署，也是人本主义在以任务为中心的授权过程中的体现。

第五，授权也需要相应组织文化的支持，要求行政组织文化与工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。

2．行政授权还必须把握适当的时机。

第一，当行政首长工作负担过重，而且下属在工作中随时都要请示领导，让领导决定时，就必须进行授权。

第二，当行政组织的指挥系统中有人因工作或其他任务暂时离开，或者遇到高层职位缺位，组织又感到没有适当人员接替时，必须进行适当授权。

第三，当行政机关力求开创新局面，重视解决新问题，行政首长必须集中精力专注于开拓创新和重大的组织工作目标时，需要进行适当授权。

第四，当有关工作人员并不在一处工作时，因为空间上的差别，容易造成不同的想法、不同的意见和不同的解决问题方式，这也需要有适当的授权。

3．从操作意义上讲，行政授权还必须考虑工作需要，必须考虑一定的限度，这是行政授权的限制条件。通常，那些重复性、例行性、繁琐性的工作，还有那些过于专业化的工作、或者行政首长不擅长的工作，都可以作为授权的工作内容。但是，行政授权不能将属于上级主管职责范围内的事务作为具体内容给予下级，这要视上级主管手中职权直接的控制幅度而定。一般而言，不应该授权的内容主要涉及：（1）授权本身的安排和处理，（2）成果和绩效的评估，（3）纪律处分和态度劝告，（4）制定政策和总计划，（5）机密任务和自己所接受的特派任务，（6）危机问题的解决方案，（7）复杂敏感的特殊任务。对于什么任务应该授权，什么任务不应该授权，著名管理学家泰罗所提出的“例外原则”，可以看作是界定授权工作界限的原则。所谓例外原则，指的是上级管理者把一般的日常例行性事务交给下属处理，而自己保留对诸如重大政策决定和重要人事任免等例外事项的决定权。这样，能够保证上级管理者有时间和精力去考虑大政方针并研究重要的人事和财政等问题。

（二）行政授权的程序

明确了行政授权所需要的条件之后，随之而来的便是怎样进行授权的问题，亦即行政授权的程序和步骤。具体说来，它们是：

1．确定授权的工作内容。根据行政管理的目标和任务，行政领导必须先确定自己工作的内容与范围，而后对这些工作进行分析比较，确定哪些事务是自己应该做的，哪些事务是应交由下属或下级行政机关去处理的。

2．选择授权的对象。确定行政授权的内容后，上级要根据指派给下级工作的性质、工作量的大小、事务的重要性与复杂性程度，选定授权的对象。为充分发挥行政授权的功能，上级应该根据授权内容选择最适当的下属。

3．规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任。授权工作的数量、质量、时限、权力范围和奖惩的规定等，都必须做到明白无误。因而，在授权工作中采用目标管理，不失为行之有效的方法。

4．正式授予权力。这是授权者与被授权者之间的契约或承诺的达成。授权者可以采取开会任命方式，也可以采取下发文件、任命书或聘任书等方式进行授权。被授权者可以口头表示接受，也可以通过立军令状或签订合同等形式加以接受。

5．检查评估授权成效。行政授权需要规定检查授权成效的办法，最好是避免对过程的不断干预，而采用绩效控制的方法。譬如，规定下属定期填报表格、提出书面报告，规定主要负责人定期作述职报告，保证上下之间沟通渠道畅通。

（三）行政授权过程中授受关系的处理

行政授权的目的在于使行政系统内部上下一致，各尽所能，按照既定政策达成行政目标，完成行政任务。所以，尽管完整的过程必不可少，但过程只具有形式上的意义，建立良好的授受关系才是其真正的本质内涵。良好的授受关系是行政授权成功的象征，它应该贯穿于整个行政授权过程的始终。

那么，究竟怎样才能处理好行政授权关系呢？这就要求人们在进行授权时，必须注意行政授权的条件，遵循行政权力分配的原则，尤其要保持授权者和受权者之间良好的信任和支持关系。国外学者提出的“3R式授权”在此是很值得借鉴的。所谓3R式授权，即在授权过程中要做到尊重下属，保证下属所需资源，并对在组织成长过程中做出重要贡献的下属进行再投资。其中，尊重（respect）、资源（resources）和再投资（re-investment）三个关键词的第一个英文字母均为“R”，故此得名。3R式授权不失为处理授受关系的有效方式。

为达到有效授权的目的，在具体的行政授权过程中，行政授权主体还必须发挥能动作用，主动克服各方面的干扰，消除行政授权所可能遇到的障碍。这些障碍既包括主观方面的，又包括客观方面的。首先，行政授权主体要克服心理方面的障碍。行政授权主体主要的心理障碍有：（1）自负心理。主管有高度的优越感，过于自信，认为自己比下属高明，不愿授权。（2）恐惧心理。主管不信任下属，怕下属没有能力或不负责任，不敢放手让下属去做事情，唯恐闹出乱子，贻误工作。（3）猜疑心理。对于有潜力的下属，上级主管害怕其做出成绩，威胁自己的地位。帕金森定律中的妒贤嫉能症，揭示的就是这种现象。（4）权力独占欲。主管有强烈的控制欲望，喜欢大权独揽，从而获得心理上的满足，故不愿分散手中的权力，以免削减自己的权势。

其次，行政授权主体要克服能力方面的障碍。这种障碍存在的一般情况是，行政授权主体控制能力不够，缺乏行政授权所需要的应变能力，以致当下级在行使权力过程中遇到困难和挫折时无可奈何。另一种情况是，授权主体根本就不具备相应的领导能力，不善于运用指导、督查与考核等方法。

再次，行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍。行政授权的关键在于授权客体能够接受权力。但是，就客体而言，障碍也是很多的。这主要表现为眼高手低，或能力有限等，从而无法接受权力。如果上级授权者事先不考虑这种情况而授予下属权力，就有可能导致逆向授权现象的发生。所谓逆向授权，就是下属将本应自己解决的问题上交，使上级授权主体反又成为授权的客体，成为下属的牺牲品。这属于行政授权的负面效应，是行政授权必须加以克服的。

复次，行政授权也要克服来自组织方面的障碍。因为授权的基本条件之一就是要有良好的组织基础，所以这一点是不容忽视的。如果行政组织的机构不健全，组织的制度规则不完善，权责划分不清，沟通线路不畅，这都将影响到行政授权过程中的授受关系，必须引起足够重视。

最后，行政授权还必须克服来自环境方面的障碍。环境的变化经常影响到行政管理活动，行政授权活动自然也毫无例外。行政授权中的授受关系在原有的情况下可能畅通无阻，而换了另一种环境就可能是寸步难行。一旦权力授出，当因为环境变化而导致信息、资源、时空等因素发生了重大改变，而这些改变又都是授权主体乃至授权客体在授受关系发生之前所预料不及的，被授权者就很难圆满完成任务。